9月7日，國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國審計法修訂案(草案)》(以下簡稱《草案》)。會議決定，《草案》經進一步修改后，由國務院提請全國人大常委會審議。

　　同一天，亞洲審計組織第35次理事會在昆明舉行。在會上，國家審計署審計長李金華表示，地方審計機關應由當地政府管理，是當地政府重要的監督手段。國家審計署與地方審計機關分別由國務院和各地方政府直接領導，審計署僅對地方審計機關實行業務指導。

　　“總體上說，這次修訂工作的關鍵詞是‘完善’，而不是將現行體制改變。”參與《草案》制訂的一位專家介紹。

　　獨立性追問

　　9月9日，審計署審計科研所副所長崔振龍告訴記者，此次修訂工作，并不會對《審計法》規定的現行審計體制進行“傷筋動骨”式的大變身，而只在局部進行“微調”。

　　之前備受關注的審計署垂直管理、人大控制等問題都不會涉及，重點落在審計結果公開、績效審計、經濟責任審計等方面。

　　所謂現行體制，即現行《憲法》規定的三個要點：一是審計機關隸屬于行政系統，二是審計機關分級設立，三是地方審計機關受雙重領導：既對當地政府負責，又對上級審計機關負責。

　　1983年9月，中國審計機關正式成立。1994年8月31日，八屆全國人大常委會九次會議通過了現行《審計法》，自1995年1月1日起施行。該法主要內容是針對國家審計機關的產生、職權、運行、法律責任等，對國家審計機關的審計行為進行規范。

　　由于具體在人、財、物上都要依賴同級政府，審計機關很難完全獨立開展審計工作。近年來，伴隨著“審計風暴”的刮起，人們在充分意識到審計工作價值的同時，亦逐漸意識到現行審計體制給審計工作帶來的障礙。

　　因此，2004年，《審計法》修訂工作啟動以來，變革現行體制增強審計獨立性的呼聲就一直很高。一類聲音主張將審計體制由“行政型”

　　改為“立法型”，另一類聲音則希望能夠變分級管理為垂直管理。“兩者都是不可行的。《審計法》的修改只能是在現有體制下，進行一定程度的加強。”一位參與《審計法》修訂工作的審計署官員介紹，一是因為現行審計體制由《憲法》規定，《審計法》的修改不能與《憲法》相抵，二是目前的這套體制比較適合我國的國情。

　　據了解，獲原則通過的《草案》，只通過了諸如“地方各級審計機關正職、副職負責人的任命或者免職，在提請決定前，必須經上一級審計機關同意”、實行“審計職業資格制度”等規定，以此進一步加強審計機關的獨立性。至于呼聲甚高的“垂直管理”則未涉及。

　　“體制上實現審計工作的根本獨立，關鍵不在于垂直管理，那只會損害地方政府權力的完整性。”

　　審計署審計科研所副所長崔振龍解釋，如果只是擔心審計不能獨立開展工作，就將審計權力上收，那只會進一步模糊地方與中央的事權邊界。

　　“審計本質上是為當地財政預算管理服務的。不要總懷疑地方政府支持審計工作的動力。”崔振龍說。

　　“從法理來說，也是這樣的。”參與《草案》制訂工作的一位專家解釋，對于地方財政資金來說，所有權屬于地方政府。這些錢如何使用本質上應該由當地政府來決定和監督。如果垂直了，中央政府可能缺乏監督的法理基礎。

　　9月7日，李金華在亞洲審計組織第35次理事會上表示，地方審計機關應由當地政府管理，是當地政府重要的監督手段。

　　此前，李金華還在公開場合表示，“目前，省長、市長對審計工作都非常重視，現行體制有利于工作的開展。”

　　經濟責任審計和效益審計

　　一個事實是，作為一種監督手段，審計正在扮演越來越多的角色，而各種類型的審計也就應運而生。“法律的滯后性使得法律修訂必須考慮實踐當中一些行之有效的做法。”清華大學會計研究所郝振平教授說。

　　“這次修改相當多的內容在于將實踐中行之有效的規定上升到法律的層面。比如，將經濟責任審計寫入《審計法》。”9月9日，上述審計署官員告訴記者。

　　所謂經濟責任審計，是指通過核查賬務，對黨政領導干部任期內執行財經紀律等情況進行監督檢查，并在一定程度上判斷領導干部是否正確履行其經濟職責、是否遵守廉潔從政的各項規定的審計制度。

　　早在1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人任期經濟責任審計暫行規定》。經濟責任審計隨之開展。

　　統計材料表明，從2000年至2004年上半年，全國共審計黨政領導干部和國有及國有控股企業領導人員17.4萬人。通過經濟責任審計共查出違紀違規金額3912億元、損失浪費金額252億元、管理不規范金額3398億元。

　　去年年底，審計署審計長李金華公開表示，從2005年1月1日起，對黨政領導干部的經濟責任審計范圍，將從之前的縣級以下擴大到地廳級。

　　“經濟責任審計為經濟的健康運行做出了重要貢獻，但效力層次太低，隨著經濟責任審計在更大范圍內的開展，有必要將其上升到法律的層面。”上述審計署人士表示。

　　與此相關的還有“效益審計”。在現行《審計法》當中，審計更多的強調其“真實、合法”目標，效益雖為審計要實現的另一個目標，但一直以來被重視和強調得不夠。

　　隨著審計工作的不斷深入，效益審計日益得到重視。

　　可佐證的細節是，審計署在《2003-2007五年發展規劃》當中提出，將通過努力逐步實現“財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重”的目標。

　　在《草案》當中，效益審計被作為一個新的概念提到相當重要的位置：在《草案》總則中特別增加了“提高財政資金使用效益”的規定，以期達到通過財政審計促進規范預算管理、提高財政資金使用效益、建立社會主義公共財政制度的目標。

　　“審計服務是保證性服務，通過將上述行之有效的做法在《審計法》當中體現出來，無疑將有助于審計工作的進一步開展。”崔振龍表示。

　　財政部的反對

　　記者采訪發現，圍繞《審計法》的修訂，有關如何認識審計權的本質，正在某種程度上決定新《審計法》的未來面貌。

　　早在去年5月初，審計署便將《草案》提交到了國務院法制辦，并于同年5月20日與國務院法制辦聯合下發通知，就《草案》征求相關各部門的意見.依據今年2月十屆全國人大常委會作出的2005年立法審議安排，本月召開的人大常委會第17次會議上將審議包括《審計法》(修訂稿)、行政強制法、個人所得稅法(修訂稿)在內的三項法律。但在8月23日召開的全國人大常委會第17次會議上，并未見《審計法》(修訂稿)的身影。這也是繼去年未能按計劃提交十屆全國人大常委會第12次會議審議之后，《審計法》修訂工作的二度延期。

　　根據法律程序，從審計署向國務院法制辦提交《草案》，再獲國務院原則通過，前后歷時近一年半。此前《中國經濟時報》等媒體報道稱，《審計法》修訂案兩度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。

　　“這很正常，立法協調一般都需要很長的時間，法律的出臺是一個很謹慎的過程。”9月12日，國務院法制辦一位人士表示。

　　審計署一位參與《草案》制訂過程的官員對此亦持相同看法。但該官員同時介紹，在《草案》立法協調過程當中的確存在一些分歧。“但這些純粹是觀念上的分岐，主要涉及對審計權本質的認識，而不是利益上的分歧。”

　　據了解，在去年審計署與國務院法制辦聯合發布的征求意見稿當中，關于社會審計的第30條規定得到了保留。這條規定，審計機關“對依法獨立進行社會審計的機構的指導、監督、管理，依照有關法律和國務院的規定執行。”

　　一般而言，按照審計主體的不同，審計可分為國家審計、內部審計和社會審計。

　　國家審計指由國家審計機關實施的審計；內部審計指由部門和單位內部設置的審計機構和專職審計人員，對本部門、本單位及下屬單位進行的審計；社會審計即國外統稱的獨立注冊會計師審計。

　　財政部對前述第30條的立場是，應予刪除。理由是由國家審計機關依法對社會審計進行指導、監督、管理只是特定歷史條件下的產物。伴隨著《會計法》和《注冊會計師法》的實施，會計師行業的管理權正集中在財政部手里。

　　就在不久前，財政部發布了第11號“會計信息質量檢查公告”，對8家會計師事務所和23名注冊會計師做出處理處罰決定。事由是上述會計師事務所和注冊會計師出具的審計報告不合格。

　　財政部方面認為，在當前條件下，有關該行業的監管應該由一個機關統一行使，多頭管理并無必要。

　　對此，參與《草案》制訂的上述審計署官員表示，“管理權和監督權還是應該分開，我們并不是主張管理這個行業，但是監督的權力還是應該由審計署行使，這符合審計權的本質。”

　　審計權僅限監督權？

　　與此相關的還有內部審計的規定。據了解，《草案》除了繼續保留業務指導和監督的權力之外，增加了“實行部門和行業管理”之規定。

　　“內部審計本質上是一個單位‘內部控制’的范疇。審計機關是否有必要對內部審計也進行監督值得考慮。”崔振龍建議，可將內部審計的監督管理權交由“中國內部審計協會”。

　　中國內部審計協會前身為中國內部審計學會，成立于1987年。次年經審計署批準更名為該署下屬的協會，使其成為對企業、事業行政機關和其他事業組織的內審機構進行行業自律管理的全國性社會團體組織。

　　公開的資料顯示：我國內部審計每年完成審計項目50萬個左右，年查處違紀違規、損失浪費、提高效益所創造的價值近1000億元人民幣。

　　除了上述監督權的劃分之外，審計權是否擁有部分處罰權也成為《審計法》修訂過程的爭論焦點之一。

　　事實上，由于某些被審計機關屢犯不改狀況的存在，一種聲音希望審計機關可以擁有一定的行政處罰權，這樣可以更有效地促進被審計單位整改。“《審計法》增加處罰權是很困難的。”

　　前述審計署官員解釋，一是審計權是監督權，而非管理權。從國外來看，大多數審計機關也只是擁有審計權，沒有處罰權。二是審計署行使處罰權無疑相當于增加了相應的業務，也要承擔相應的責任。僅僅承擔審計的職責已經讓審計機關不勝勞累，再肩負整改的責任，其是否有這樣的能力。

　　公開的統計材料表明：我國審計對象約有100萬個，而審計人員僅有8萬人，審計任務重與審計力量不足的矛盾十分突出。

　　可佐證的一個例子是作為國家審計署的一個派出局，發展計劃審計局只負責審計發改委，然而以其5個左右的人力，一年僅能審計發改委每年所用資金的4%.

　　審計結果公告制

　　“實際上，只要充分將審計結果公開，健全審計結果公告制度，不用享有處罰權也可以達到監督的作用。陽光是最好的防腐劑，也是最好的清潔劑。”崔振龍對記者表示。

　　據介紹，這正是審計署目前著力推行的工作之一。

　　“我希望，在未來三年內做到：需要審的都去審，只要審計過的，都公開。”年初，李金華在南京大學一次演講中表示。

　　按審計署的工作計劃，該署將力爭在2007年全面推行審計結果公告制度。即到2007年，除涉及國家機密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，力爭做到把所有審計和專項審計調查項目的結果，全部對社會公告。在此制度全面實施之前，審計署要做的就是在《審計法》修訂工作中，進一步將審查結果公告制度具體化。

　　今年年初，審計署副審計長令狐安在廈門召開的全國審計年會上曾表示，修訂后的《審計法》有望年內出臺。

　　全國人大常委會將在今年10月和12月分別召開第18次會議與第19次會議，這被視為《審計法》年內順利完成修訂的最后兩個契機。

　　(來源：新京報；謝曉冬)