與民政部聯手解密自然災害死亡人數，只是法學家夏勇入主國家保密局后走出的第一步

　　當發言人沈永社微笑著出現在一眾記者面前時，他的身份已是新聞。

　　這是一位來自于國家保密局的官員。9月12日上午，國家民政部和保密局聯合在北京召開新聞發布會，后者是第一次以新聞發布者的角色面對公眾。

　　敏感部門發布的消息同樣令人矚目———從8月起，因自然災害導致的死亡人員總數及相關資料，不再作為國家秘密事項。

　　新聞發布會四天后，民政部網站公布：截至2005年9月14日16時統計，今年以來全國各類自然災害共造成1626人死亡，失蹤426人，緊急轉移安置1316.1萬人；倒塌房屋145.2萬間；因災直接經濟損失1571.4億元。

　　“類似的合作當然不只是民政部，今后我們還會陸續推出一些新的舉措。”國家保密局新聞處官員近日對記者表示。

　　早在今年年初，國務院新聞辦官員曾透露，《保密法》、《保密法實施辦法》的修改和《政府信息公開條例》的制定都在醞釀之中。

　　“保守國家秘密與推進信息公開是相輔相成的。”國家保密局副局長沈永社強調。

　　刪了六個字

　　這場涉及兩個國務院部局的新聞發布會，其內容落實在文件上，不過是刪除了六個字。

　　這份文件由民政部辦公廳擬定，民政部、國家保密局于今年8月8日共同發布，全稱《關于因自然災害導致的死亡人員總數及相關資料解密的通知》(民發[2005]116號，以下簡稱“116號文件”)。

　　116號文件對5年前的71號文件進行了外科手術式的修訂。

　　71號文件“秘密級”中的第4條目規定，“全國及省、自治區、直轄市因自然災害導致的逃荒、要飯、死亡人員總數及相關資料”。116號文件刪除了該條目中的“死亡人員總數”。

　　71號文件2000年2月29日由民政部、國家保密局共同印發，全稱為《民政工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》(民發[2000]71號)，將民政系統的國家保密事項分為“絕密級”、“機密級”和“秘密級”。

　　“如果再把自然災害導致的死亡人數作為國家機密，我們在應對救災工作時會相當被動，而且也不符合國際慣例。”民政部救濟救災司一位官員介紹。

　　“解密一事從今年6月份就開始運作了。”民政部一位熟知此事的官員回憶，該部保密辦率先向民政部辦公廳提交申請，在廣泛征求救濟救災司與計財司(負責年鑒編寫)意見后，直呈賈志邦副部長手中。隨后，民政部正式發函給國家保密局。

　　“收到民政部的函件后，我們相當重視。”國家保密局一位人士說。

　　據其介紹，國家保密局一方面復函民政部，并派專員與其定期溝通；另一方面主動請示中共中央辦公廳，以獲得更高層面的支持。

　　“根據救災工作的需要，近年來發生的重大自然災害的死亡人數已逐步公開。”民政部救濟救災司副司長鄒銘表示，此次兩部門發文實際是將這一做法制度化、規范化。

　　不過，116號文件并沒有對自然災害、人為災害進行界定。

　　“如果遇上決堤造成洪災和礦場發生坍塌，可能存在‘天災’與‘人禍’雙重因素，這無疑存在信息公開的制度彈性。”社科院法學所一位專家告訴記者。

　　新中國保密史

　　“116號文件選在8月8日發布，有著特殊的含義。”

　　國家保密局一位官員介紹，8月8日正是河南駐馬店垮壩事件30周年，此次解密實際源于對災難史以及救災工作所持的新態度。

　　根據已公開的資料，受臺風影響，從1975年8月8日至9月5日，河南駐馬店地區的板橋水庫等多座大壩崩垮，東西150公里，南北75公里范圍內一片汪洋。

　　至今，此次災難的人員死亡數據并未公開發布。今年5月，美國discovery頻道制作的“世界上的十大技術性災難”專題片，則將此次垮壩事件列于首位，其次才是印度博帕爾化工廠泄毒事件和前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸事件，這個專題片的觀點是，其死亡人數與河北唐山大地震相仿。

　　9月16日，國家保密局新聞處處長趙永山表示，116號文件的出臺，確與自然災難頻發有關。在接受電話采訪時，這位保密局官員列舉了今年上半年發生的一系列自然災害。

　　由國家保密局形成的一份調研材料稱，我國政務信息公開與保密歷史可分兩個時期，第一時期為新中國成立后至“文化大革命”結束。

　　1951年6月8日原國家政務院發布的《保守國家機密暫行條例》，框定國家機密共17個方面，但實際工作中范圍甚廣，“凡未公開的信息都被視為國家秘密，公開交流的信息比較少”。

　　這一時期，另有兩起后果嚴重的自然性災難———唐山大地震和云南通海大地震。

　　1976年7月29日，唐山大地震次日，《人民日報》刊發新華社稿，報道重點放在人與災難做斗爭上，僅提到“震中地區遭到不同程度的損失”。云南通海大地震發生于1970年1月5日，詳情至今鮮為人知。

　　調研材料所列的第二時期，指中共十一屆三中全會以后至今。其間，1988年完成制訂、次年正式實施的《保密法》，將國家秘密的范圍縮小至國家事務中的重大決策、國防、外交外事、軍事、公安和國家安全等七個方面。

　　而通海、唐山兩次大地震的死亡人數，也是在這一時期得以公開。1979年11月17日召開的中國地震學會成立大會上，披露唐山大地震死亡24萬多人；通海大地震直到其30周年祭集會，才解密死亡人數為15621人，此時，已是2000年1月5日。

　　“第三時期”

　　“這次兩部委聯手，主要由國家保密局主導。”9月15日，民政部保密辦主任王焱冰告訴記者。

　　國家保密局新聞處處長趙永山則表示，主動召開新聞發布會，對國家保密局而言還是第一次。

　　國家保密局沒有官方網站，114也無法查詢其辦公電話。

　　雖然位列國務院部委管理的10個國家局之一，但國家保密局與中共中央的直屬機構———中央保密委員會，是一個機構兩塊牌子。依此方式，全國省、市兩級黨委及政府均交叉設立了國家保密局和保密委員會。

　　據介紹，國家保密局的主要職責包括三大塊：一是負責保密方面法律法規的起草、修訂和報審，監督《保密法》及其相應法規的貫徹實施；二是負責對全國保密工作的大檢查及解密工作；三是負責制訂保密技術的發展規劃并組織實施。

　　9月12日，國家保密局副局長沈永社在發布會上表示，在與媒體和公眾溝通方面，保密局起步較晚，但也要開始做，以后會逐漸規范化。

　　一位在國家保密局工作10余年的官員介紹，根據目前的新形勢，保密工作顯然已在開拓“第三時期”。在他看來，國家保密局表現出的這種主動性，隨著夏勇履新而愈發明顯。

　　今年6月7日，著名法律問題專家、中國社會科學院法學研究所所長夏勇接任國家保密局局長一職。6月底，針對部分省市的涉外保密工作調研已經展開。

　　法學家夏勇入主國家保密局

　　國家保密局一位官員對夏勇的評價是，“很強勢、水平很高”，“由他主政國家保密局，是一個利好消息。”

　　“類似這樣的由法學家擔任部委領導，全國也就兩三個吧。”國家保密局新聞處處長趙永山對記者說。

　　夏勇，字同人，1961年生，籍貫湖北荊州。

　　個人履歷顯示，夏勇1978年10月入西南政法學院(現西南政法大學)學習法律，1982年7月留校執教，歷任助教、講師。

　　其在社科院法學所的一位同行介紹，夏勇在母校取得碩士學位后，于1989年考入北京大學法學院攻讀法理學博士，畢業后歷任社科院法學所副研究員、研究員，2002年3月任所長。

　　供職社科院法學所期間，夏勇曾赴哈佛大學法學院做訪問學者。1995年，他被中國法學會授予首屆“中國十大杰出中青年法學家”稱號。

　　治學20余年中，夏勇以人權和法治理論研究享譽學界。其成名作《人權概念起源———權利的歷史哲學》，曾四次重印。新近兩年，他連續推出主題為《政治法律》、《民權哲學》、《依法治國》和《憲政建設》的數部著作。

　　在2004年9月出版的《中國民權哲學》中，夏勇提出“新民本說”理論，要旨是：民惟邦本，權惟民本，德惟權本。認為“民本和民權必須在法治和憲政體制下有正確的定位，法治的核心價值是人的尊嚴和自由”。由此，他在學界被稱為“人權專家”。

　　社科院法學所一位專家評價，“新民本說”創新主要有兩點：一是以民權的程序法則來成全民本，借助權利概念來完成民之本體的建構；二是提出“德性權利”的概念，為學者深入中國民權思想傳統提供了路徑。

　　2000年9月22日，年僅39歲的夏勇成為中南海法制講座的主講人，在中共中央政治局常委和50多位部長面前，他的講座題為“西部開發與加快中西部發展的法治保障”。

　　2004年5月夏勇以博導身份公布的一份簡歷顯示，他兼任的職銜還包括：全國人大常委會香港基本法委員會委員、最高人民法院特邀咨詢員、全國青聯常委、中國法學會副會長、中國法律史研究會會長，等等。

　　作為香港基本法專家，夏勇曾多次赴港參加基本法座談或發表有關文章，被香港媒體稱為“四大護法”之一。

　　與夏勇共事多年的一法學專家介紹，夏勇從政前出版的《依法治國》，表現出其從政理念的成熟。

　　該書明確把民主定義成人民民主，也就是說中國政權必須體現民意。“按照這種思路走下去，一系列容易獲得民眾歡迎的措施會陸續推出。”這位法學專家評價。

　　國家保密局一位官員介紹，116號文件自保密局收函至出臺僅月余，“他給一向低調的國家保密局帶來了新風氣”。

　　中央一號文件也是秘密？

　　8月25日，夏勇在北京部分黨政機關和軍工企業相繼亮相。據北京電視臺報道，由夏勇率領的全國保密工作檢查組，對北京上述機構進行了為期兩天的檢查。

　　可查詢的消息顯示，這是夏勇自履新以來首次亮相新聞媒體。國家保密局一位官員介紹，此項檢查在于進一步落實《中共中央關于加強新形勢下保密工作的決定》和《保密法》，計劃于近期在全國范圍內全面鋪開。

　　“國家秘密就像是地雷陣，你根本不知道什么時候會踩上去。”湖南省政府辦公廳一位官員說。

　　他舉例說，一位朋友想復印2004年中共中央印發的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》(即“一號文件”)。他找到省委翻印的文件時，發現首頁上端赫然印著“秘密”兩個黑體字。

　　“這意味著復印中央一號文件內容也是泄密行為。”他說。

　　清華大學法學院副教授程潔認為，現行保密制面臨的首要問題是定密機構太龐雜。目前各級行政機關都有定密權，從自己的立場確定應該保密的范圍，導致定密過于普遍。

　　“不該保密的文件被定了密，顯然給保密工作增加了難度，提高了保密成本。”湖南省委辦公廳上述官員舉例稱，某市委下發的一份關于向先進人物學習的文件竟然也加密，足見保密文件泛濫程度。

　　另一個反應較多的問題是，保密部門可對信息事后加密。《保密法實施辦法》第三十八條規定：“發生、發現泄露行為時，應當……對所涉及的事項是否屬于國家秘密和屬于何種密級，重新加以確認。”“正因為這些原因，國內幾起泄密案件都存在較大爭議。”一位法學專家告訴記者。

　　由國家保密局完成的一份調研材料稱，現階段政務信息公開與保密存在三大問題，其中即包括“信息公開范圍窄但保密范圍偏寬”。

　　“一是有的部門具體保密范圍修訂不及時，一些明顯不屬于國家秘密信息，仍然在保密；另一方面，在執行具體保密范圍時，隨意擴大范圍，把不應當確定的事項確定為國家秘密。”這份調研材料如此分析。

　　外交部解密試點

　　“目前，政府部門普遍存在著只定密不解密的現象，大量的信息資源得不到充分利用。”國家保密局法規室主任郭杰在其完成的一份調研報告中稱。

　　自1986年就從事保密法制工作的郭杰認為，之所以存在上述情況，在于現行法律對解密主體不明確，權利界定不清晰。

　　據《保密法》規定，如果原文件沒有特殊說明，一般情況下，“秘密”級文件的保密期限不超過10年，“機密”級文件的保密期限不超過20年，“絕密”級文件的保密期限不超過30年。期限一過，文件當自動解密。

　　2004年1月16日，外交部舉行“外交部開放檔案借閱處”揭牌儀式，向國內外開放新中國成立以來形成的部分外交檔案。這被視為國務院下屬部委政務解密的試點。

　　外交部檔案館館長廉正保介紹，首批開放的外交檔案形成于1949至1955年，數量上萬份。第二批涉及1956年至1960年的8000卷也將于年內開放。到時總開放率達30%.

　　相關數據顯示，美國對1975年以前的檔案實行95%對外開放，俄羅斯的開放率大約在80%至90%，而日本已經分13批對1976年以前的檔案采取了開放措施。

　　據介紹，外交部早在1998年便派員了解國外檔案開放情況；1999年外交部成立“開放檔案鑒定小組”，對相關檔案實施解密后再報黨中央、國務院審批。

　　“外交部的這一舉動表明了政府在解密工作上做的努力，但個別部門的開放還不夠。”清華大學法學院副教授程潔評價，116號文件從某種層面上傳達出了積極的信號，也表明了一種精神上的蘇醒。

　　政務公開時間表

　　2003年4月中旬，即SARS在國內肆虐之時，一條消息引起公眾注意：已完成起草的《政府信息公開條例(草案)》(以下簡稱《條例》)，被提交至國務院法制辦，正式進入立法程序。

　　普遍認為，針對公開范圍的劃定，已成《條例》難產的關鍵。

　　國務院電子政務示范工程總體專家組成員、國家行政學院教授汪玉凱認為，按國際慣例，除國家安全、商業秘密和個人隱私，其余的都應該公開。

　　《條例》專家起草小組組長、中國社科院法學所研究員周漢華曾表示，《條例》確立的“公開是原則，不公開是例外”，這與以前相比有本質的改變。

　　社科院法學所副研究員宗建文曾參與了關鍵章節“公開范圍”的起草。據其介紹，《條例》共7章42條，共約13萬字，特意列出7項不公開的“例外”，其中包括被《保密法》確定為“國家秘密”的信息、公開后可能會影響司法公正的信息等七方面。

　　不過，有法學人士認為如此設計“太粗略”，給政府提供的可供解釋的余地太大。另一方面，與現行的《保密法》銜接時存在沖突。

　　“如果《保密法》不修訂，《政府信息公開條例》就沒法施行，就會處處碰壁。”清華大學法學院副教授程潔說。

　　今年4月14日，國家保密局在汕頭召開修訂《保密法》座談會。全國各省級國家保密局主管法規工作的局長、法規處處長全部到會。

　　國家保密局一位官員介紹，修訂工作主要集中在兩方面，一是重新劃定保密范圍和定密機構，二是細化解密程序。但目前尚不能確定具體時間表。

　　需提及的是，在《條例》起草專家組名單中，周漢華、宗建文等專家，均為現任國家保密局局長夏勇的前同事。“夏勇的履新，無疑有利于縮小《保密法》修訂與《條例》制定兩者間的溝通成本。”一位熟知《條例》起草的法學專家說。

　　與政府保密工作改革并行，黨內事務信息公開的制度設計也在進行之中。

　　9月19日，記者從中紀委法規室獲悉，中紀委正著手制定《信息公開指導綱要》。

　　曾于去年參加過此工作討論的北京大學教授姜明安介紹，不論是人大修改《保密法》，還是國務院制定《政府信息公開條例》，今后都應在《信息公開指導綱要》框架范圍內進行。

　　(來源：新京報，作者：羅昌平、馮潔)