中新網11月26日電 據中國青年報報道，包頭“11•21”空難已經過去了整整1年，但籠罩在罹難者家屬心頭的陰霾至今未能散去，對于東方航空公司單方面決定的21萬元人民幣的賠付金額，很多罹難者家屬表示難以接受，其中，罹難者陳蘇陽的遺孀桂亞寧走上了一條艱難的訴訟之路。11月25日下午，她的訴訟代理人上海眾鑫律師事務所律師趙霄洛在電話中告訴記者，11月24日，他接到了北京市高級人民法院的口頭通知，狀告民航總局立法不作為的上訴被駁回。
2004年11月21日8時20分，東方航空公司從包頭飛往上海的MU5210航班起飛不到1分鐘，就墜入距機場不遠的南海公園，機上47名乘客、6名機組人員全部遇難。
包頭空難發生1周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先強調了根據國家規定確定的最高賠償7萬元這個基數，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬元，陳蘇陽是3名遇難的上海人之一，遇難時是一家知名公司的副董事長兼總經理，陳蘇陽沒有買航空意外保險，只能獲得賠償21.1萬元，這數目僅僅是他生前幾個月的工資而已，他的妻子桂亞寧無法接受以21萬元作為對丈夫生命的“廉價補償”。
東方航空公司表示，中國空難賠償的惟一標準源自根據1993年國務院132號令修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》，“承運人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬元”。他們沒有權力突破目前法律規定的賠款限額，因為賠付標準是國務院制定的，如果不滿意，可以通過其他途徑解決。
桂亞寧委托趙霄洛查找相關法律規定，發現從1996年3月1日起實施的《民用航空法》第128條規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行”。但是近10年過去了，民航總局沒有依法制定相關的賠償標準。趙霄洛認為，從1993年到2003年這10年期間，居民平均工資增加4.33倍，民航業總收入增加近6倍，今天對空難者家屬進行理賠如果還適用1993年的有關規定是不合適的，而且這么多年的時間內，民航總局沒有履行《民用航空法》規定的立法義務，它是有責任的，也影響到今天對有關的遇難者家屬理賠當中存在的公平問題。
今年3月4日，桂亞寧向北京市第二中級人民法院提起訴訟，請求法院判令民航總局依法履行《民用航空法》第128條規定的立法義務，依法制定“國內航空運輸承運人的賠償之限額”，5月16日，北京市第二中級人民法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。
作為中國民航空難史上遇難者家屬首次通過訴訟渠道追究有關行政部門責任，此案受到了社會各界的廣泛關注。著名行政法專家、中國政法大學馬懷德教授曾就此案撰文指出，根據《行政訴訟法》第12條的規定，國務院立法部門、國家各部委制定法規規章是抽象行政行為，但是，行政訴訟法沒有對不制定法規規章能不能起訴作出規定，因此，目前的法律法規在這方面存在障礙，法院沒有辦法作出讓行政機關履行授權立法義務的判決，具體到該案，法院駁回起訴也是有法律依據的。
據了解，中國行政訴訟法中規定的“抽象行政行為不可訴”，屢屢受學術界和實務界詬病。馬懷德介紹說，對于正在修訂的《行政訴訟法》，目前學界最大的共識就是要擴大受案范圍，將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議都納入行政訴訟的受案范圍，所有行使公權力的主體都應接受法院的司法審查。
由于北京市高級人民法院駁回了桂亞寧的上訴，如何尋求訴訟以外的其他途徑進行救濟就成了目前最大的問題，在空難后舉行的一系列法律研討會上，許多專家談了看法。
中國政法大學教授蔡定劍認為，《民用航空法》實施以后，國務院的暫行規定是否還有法律效力的問題，是罹難者尋求救濟的關鍵。一個新的法律頒布以后，此前的法律法規的效力問題，在中國很多案件中都有涉及。一個法律頒布以后，從法理上來說，和這個新法律符合的法律法規才能繼續有效，如果有沖突，過去那些法律法規是沒有效力的，中國由于缺少有效的法規審查制度，這種情況沒有得到很好的解決。
蔡定劍認為，該案的意義不能僅僅局限于空難索賠標準，更重要的是希望能夠推動中國更高層次的立法機關關注法律沖突的問題，以及授權立法后的監督問題，《民用航空法》授權國家民航總局立法，但只是非常原則的規定，授權后沒有監督，沒有時間的限制，沒有不作為的責任，以至造成了法律實施10年后，授權立法還沒有動靜的結果。
趙霄洛最后說，上訴時，他們就已經預料到被駁回的結果，對于下一步的打算，一些專家建議，在行政訴訟行不通的情況下，可以提起民事訴訟，請求法院適用相關法律，如《民法通則》和最高法院關于人身損害賠償的司法解釋，重新確立賠償數額。還有專家建議，根據《立法法》的規定，公民認為行政法規與現行法律抵觸的，可以向全國人大常委會提請法規審查，桂亞寧可以普通公民的身份，向全國人大常委會請求審查《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》的法律效力，因為在中國現行體制下，對抽象行政行為的監督主要是通過非訴訟方式進行的，根據憲法的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。
