(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
供熱市場化的一個重要命題就是供熱主體的多元化。在沒有一個特定的模式，也沒有一個細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地政府和民間資本，開始相互示好，談判，妥協(xié)，或者達成平衡，或者分崩離析。在這個地方政府和企業(yè)大膽試錯的過程中，政府和企業(yè)的行為邊界，將一再被觸動，被爭議，被嘗試
臨近年關(guān)，河北盛世陽光能源有限公司辦公室主任焦國臣幾乎每天都要跑一趟50公里開外的井陘縣城。盛世陽光公司從2004年7月接手該縣城的供熱工程，在完成2004年度的供熱工作后，被縣政府終止了供熱協(xié)議。現(xiàn)在他頻繁往返于石家莊和井陘兩地，與井陘縣政府談判企業(yè)的退出補償。
民企倉促進入
中國對私人資本進入公用事業(yè)全面開放始自2003年。2003年1月，建設(shè)部部長汪光燾宣布，中國將從今年開始對各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)。
陽光公司也是在這個時候進入供熱行業(yè)的。它的母體是石家莊締杰房地產(chǎn)開發(fā)公司。為了進入供熱市場，公司專門從石家莊東方熱力公司挖來了總工程師梁俊才統(tǒng)領(lǐng)陽光公司，并組建了一個160人的團隊。
井陘縣集中供熱被列為井陘縣十大“民心工程”之一，多屆政府均未建成。隨著石家莊集中供熱的逐步推行，一些周邊縣市紛紛實現(xiàn)了集中供熱。這讓井陘縣有些被動。2004年，縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到石家莊市簽下了建設(shè)集中供熱的責(zé)任狀。
2004年4月，井陘縣政府再次對外發(fā)布了招商公告。陽光公司2004年6月開始與井陘政府談判，7月28日，雙方簽訂了《井陘縣城區(qū)集中供熱工程投資經(jīng)營協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定，由盛世陽光公司投資3000萬元建設(shè)井陘縣城集中供熱網(wǎng)，而陽光公司獲得30年的特許經(jīng)營權(quán)。
用特許經(jīng)營的方法將社會資金吸納入公用事業(yè)的建設(shè)，這是西方從上世紀(jì)60年代就開始的做法。在中國，在電采暖等其他技術(shù)形式無法大面積覆蓋的情況下，通過管道送暖成為供暖主渠道。一旦鋪設(shè)一套管網(wǎng)之后，企業(yè)就具備了獨家壟斷的基礎(chǔ)。
“這就要求政府對準(zhǔn)入企業(yè)的資質(zhì)進行嚴(yán)格的審核，并進行項目招投標(biāo)。”中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會會長李秀說。
井陘縣向社會招商后，前后有四家企業(yè)前去考察，最后盛世陽光公司中選。“因為我們公司提供的方案和縣政府的預(yù)期最一致，3000萬的資金投入也是所有參與競爭企業(yè)里承諾最高的。”焦國臣說。
“直接購買特許經(jīng)營權(quán)是競標(biāo)方法之一，出價高者得。但這種競標(biāo)一般是被否定的，因為企業(yè)最終還會把成本全攤到用戶身上。”天則公用事業(yè)研究中心主任盛洪認(rèn)為。
在陽光公司和政府簽訂的協(xié)議中說明，投資中的80%都要靠居民繳納管網(wǎng)建設(shè)費進行回收。實際在此后的費用收繳過程中，居民對管網(wǎng)建設(shè)費非議最多，抵觸最大。
據(jù)李秀透露，建設(shè)部現(xiàn)在已經(jīng)有了一個細(xì)節(jié)待修改的特許經(jīng)營范本。在這個范本里，對進入企業(yè)的資質(zhì)，招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，都有非常細(xì)致的規(guī)定。而井陘縣政府與盛世陽光公司歷時一個月就確定的“聯(lián)姻”，顯然要粗線條得多。這為企業(yè)最后的失敗退出也埋下了伏筆。
比如供熱面積。“供熱面積的多少對一個供熱企業(yè)非常重要。這就要求政府要提供一個比較準(zhǔn)確的面積和規(guī)劃。而且保證在以后的城市發(fā)展中，不能隨意改變規(guī)劃，使企業(yè)可能擴展的供熱面積受損。”清華大學(xué)建筑學(xué)院教授狄洪發(fā)對《中國新聞周刊》說。他作為建設(shè)部課題組成員之一，參與了供熱行業(yè)熱價的制定。
簽訂協(xié)議前，井陘縣政府提供的供熱面積數(shù)據(jù)為120萬～140萬平方米，因此公司在進行設(shè)備投資的時候，共建設(shè)了13個熱交換站，可以供熱140萬平方米，但最后發(fā)現(xiàn)，井陘只有80萬平方米的供熱面積。“這就像大馬拉小車，浪費設(shè)備成本。” 焦國臣說。
就這樣，盛世陽光公司用大馬拉著小車，蹣跚進入了井陘縣第一年的供熱建設(shè)。
收費難題
最開始的合作是順利的。
協(xié)議簽訂后，井陘縣迅即成立了縣集中供熱指揮部，保證盛世陽光公司施工無干擾。不僅在施工中有公安和城管組成的保障中隊晝夜巡邏，井陘縣還要求相關(guān)部門對這項工程的破路費、園林綠化綜合費進行減免。
為了免除企業(yè)對收費難的顧慮，井陘縣政府在和陽光公司的協(xié)議中，許可公司在11月正式供熱之前，提前一個月開始收費。在縣政府召開的會議上，政府號召大家轉(zhuǎn)變觀念，取暖付費。甚至還實行承包責(zé)任制，每個領(lǐng)導(dǎo)承包一個熱交換站的收費。“2004年縣里開會，讓副科以上干部帶頭交，誰不交就撤誰。”井陘縣一位干部告訴記者。
但前期的蜜月，并不能阻止最終分崩離析。政府對收費的三令五申，也并沒有解決一個長期享受福利供熱的縣城，付費意識的自覺。對民企進入這個行業(yè)并收費，居民有著更強的警惕心理。實際上，在哈爾濱也出現(xiàn)了這樣的情況。一部分進入供熱行業(yè)的民企，利用居民交納的管網(wǎng)建設(shè)費坐收漁利。等管網(wǎng)的折舊期限臨近，便卷鋪蓋走人。而在井陘縣政府的民生目標(biāo)和盛世公司的企業(yè)贏利目標(biāo)之間，也因為收費和停暖問題，發(fā)生了激烈的沖突。
因為收費問題，首先與盛世陽光公司交惡的單位便是井陘縣建設(shè)局。這個掛著井陘縣集中供熱指揮部牌子的部門，因為欠盛世陽光公司30多萬元的取暖費，成為盛世陽光公司停暖的第一家單位。
當(dāng)收費人員向建設(shè)局討要時，建設(shè)局反稱盛世陽光公司欠局里200萬元工程款。多次交涉未果后，公司停止為建設(shè)局供熱，而建設(shè)局則占了該公司的6號熱交換站。
“盛世陽光公司到井陘來，我們是出力最多的部門。現(xiàn)在他們第一個收拾的就是我們，太不給面子了。”井陘縣建設(shè)局書記王嘉波說。
接著，盛世陽光公司在一些科局都遇到了收費難題。據(jù)焦國臣介紹，物價局拒交暖費的理由是“明年的價格聽證會差不多讓你們通過。”類似的“理由”也出現(xiàn)在該縣其他一些實權(quán)部門。井陘賓館是另一個欠債大戶。這家縣政府辦的賓館欠陽光公司幾十萬元熱費，但是縣財政又是它的債務(wù)人。這樣的三角債在對井陘機關(guān)單位的收費過程中頻頻出現(xiàn)，而兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)一圈后，縣政府常常成為最終的債務(wù)人。
據(jù)焦國臣介紹，井陘縣轄幾類礦區(qū)，年財政收入有3.5億。但大部分收入都上繳上級政府，留在手中的可支配收入很少。或許這也成為了井陘縣城積極招商實現(xiàn)集中供熱的一個主要動因。“從政府的角度看，允許私人資本進入公用行業(yè)，最現(xiàn)實的動力是由于財政上的壓力——政府沒有那么大的能力來建設(shè)日益擴大的基礎(chǔ)設(shè)施投入——才使得私人資本有機會介入。”天則公用事業(yè)研究中心研究員郭玉閃說，“但為解決資金困難而開放‘民營化’，和為提升行業(yè)表現(xiàn)而尋求 ‘合理的治理結(jié)構(gòu)’，這是兩種完全不同的做法。”
據(jù)焦國臣說，在去年集中供熱實行后，縣領(lǐng)導(dǎo)在視察時曾對他說，收費和協(xié)調(diào)與上游企業(yè)的關(guān)系太難做了，你們別做了。“這說明在我們建設(shè)好管網(wǎng)后，政府已經(jīng)有了接手的想法。”焦國臣說。
盛世陽光公司的前期調(diào)查表明，井陘縣供熱市場從理論上每年有200萬元的收益。按照公司的盈利計劃，如果每年收費率達到80%，公司可以在第三年實現(xiàn)微利，從此開始剩余25年的“獨家、穩(wěn)定”的贏利。但2004年的收費率僅為30%。
“僅僅是欠費，我們并不怕。”焦國臣說。2005年3月16日，平山、井陘兩個分公司開會，決定對每戶樓裝一個供熱閥門，如果不繳費就可以有的放矢的停暖，期許用這種技術(shù)改造來解決收費問題。
但政府沒有給他們這么長的時間。
未到位的政府責(zé)任
焦國臣將陽光公司進入供熱行業(yè)失敗歸因于“市場發(fā)育程度不夠”。他認(rèn)為其中一個重要方面在于政府的行政支持，“包括政策支持和財政支持”。而政府在公用事業(yè)市場化中的行為邊界，一直是經(jīng)濟學(xué)者們孜孜以求的命題。他們看來，政府的作為更多應(yīng)該是第三方的守望和監(jiān)管。定價管制就是其中的重要一環(huán)。
在定價方面，西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的同時，必須接受嚴(yán)格的價格管制，使之無法取得超額壟斷利潤。其基本定價原則是使管制價格略高于運行企業(yè)的邊際成本，并有微利可圖。近二十年來，國外比較流行“價格上限”的定價機制，即以一定時期內(nèi)的通貨膨脹率為上限，要求企業(yè)的價格上漲率不能超過這一上限。這樣既能夠為消費者接受，又能夠使企業(yè)有動力降低成本。在價格上限之內(nèi)，獲取合理的利潤。而盛洪則將公用產(chǎn)品的定價形容為“猜”。“由政府和它聘請的專家，在通過對企業(yè)的成本進行嚴(yán)格審計后，猜出一個接近合理的價格。再通過聽證會等法律程序，最后由政府拍板定價。”
中國現(xiàn)行對壟斷產(chǎn)業(yè)的價格管理，一直采用成本加成的方式。據(jù)了解，井陘縣熱電廠的成本為6元/噸。“我們當(dāng)時的想法就是我們的熱價在熱電廠的價格上，加上4元錢。” 焦國臣說。但最后熱電廠和市物價局協(xié)商出的熱水出廠價為18.4元/噸。“我們在做調(diào)查時知道熱電廠賣價比較高，但當(dāng)時寄希望于政府可以從中加以協(xié)調(diào)。”焦國臣說。
井陘縣政府最后確定的熱價為12元/平方米。焦國臣認(rèn)為這個價格造成了陽光公司供熱成本倒掛。
“協(xié)調(diào)上游企業(yè)和供熱價格也是政府責(zé)任的一種。在綜合考慮市場上各種物價的因素后，確定一個可供企業(yè)保證微利的價格。而當(dāng)無法在熱價上保證企業(yè)盈虧平衡點，政府應(yīng)該考慮其他的援助。比如財政支持，或者是提供貸款。”狄洪發(fā)對《中國新聞周刊》說。
實際上，在陽光公司和井陘縣政府的協(xié)議里，也有涉及井陘縣對企業(yè)的貸款支持，但在實際操作中并未兌現(xiàn)。
成本上無法彌補的倒掛形成了剛性的財務(wù)黑洞，使得供熱企業(yè)與上游企業(yè)因為拖欠材料費產(chǎn)生了諸多罅隙。井陘縣建設(shè)局書記王嘉波說:“盛世陽光公司目前還拖欠大唐微水電廠、電力局和水務(wù)局等單位大量費用。供熱結(jié)束后，縣里多次給盛世陽光公司發(fā)函，要求該公司開展破損道路恢復(fù)和4道過河管道重新架設(shè)等后續(xù)工作，但遲遲不見該公司有行動。”
2005年4月15日，井陘縣副縣長王永華代表縣政府在一份文件里提出意見:“盛世陽光公司必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成后續(xù)工程，并解決好與電力局，大唐微水電廠、自來水公司在經(jīng)營中發(fā)生的一系列問題。盛世陽光公司必須嚴(yán)肅認(rèn)真對待，按規(guī)定時間落實，以免發(fā)生沖突。”這也成為井陘縣政府和企業(yè)交惡的第一份書面文字。
2005年6月21日，井陘縣集中供熱指揮部下發(fā)了《關(guān)于集中供熱工程收費問題的緊急通知》，通知終止盛世陽光公司的暖氣收費權(quán)，改由井陘熱力公司收繳欠費，并連續(xù)在當(dāng)?shù)仉娨暸_上播放。居民若繼續(xù)繳費給陽光公司，“后果自負(fù)”。在一個沒有協(xié)議的供熱市場，政府的話總有至高無上的效力。通知從源頭上斷絕了陽光公司的收入來源。隨后，該公司投資建設(shè)的大部分熱交換站門鎖被撬換。
陽光公司黯然退出了他們曾經(jīng)企盼的“長期的、收益穩(wěn)定的、獨家經(jīng)營的市場”。
市場化的前景
盛世陽光公司的退出成為中國供熱事業(yè)市場化的一個試錯標(biāo)本。在中國的公用事業(yè)市場化過程中，地方通常成為公用事業(yè)市場化的先鋒。中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員余暉認(rèn)為，通常的市場化方式，都是根據(jù)民間創(chuàng)新，然后地方政府許可默認(rèn)，最后經(jīng)由中央政府肯定這種“自下而上”的方式。
而不同的公用事業(yè)，因為行業(yè)特性不同，又有各自的市場化路徑。由于供熱的特性，多樣化的市場主體還主要在地方上的供熱市場出現(xiàn)。因為在大城市，大面積的供熱面積已經(jīng)建設(shè)好了管網(wǎng)，新進入的民間資本大多只能參與新增地區(qū)的供熱。
“或者把負(fù)責(zé)原來大面積供暖的大型國企，進行股份制改造，用這樣的方法來實現(xiàn)主體多元化。”狄洪發(fā)告訴記者。但這樣的方法目前進行得很不順利。據(jù)狄洪發(fā)介紹，在包頭和齊齊哈爾將負(fù)責(zé)供熱的國有企業(yè)出售給私人，但同樣遇到了私人資本的單純逐利，和政府保證居民取暖的民生目標(biāo)之間的沖突，包頭市最后收回了供熱權(quán)。
正如焦國臣感嘆的“關(guān)鍵是市場發(fā)育程度”。狄洪發(fā)也認(rèn)為，目前供熱市場化改革才剛起步，市場發(fā)育還遠遠不夠。政府的相關(guān)法規(guī)制定就遠遠落后。
首先是與特許經(jīng)營相關(guān)的一系列法律問題，目前沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和文本，因此李秀認(rèn)為各地風(fēng)行的給民間資本公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)，“嚴(yán)格意義上都不合法”。中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華也撰文指出，在公用事業(yè)引入多樣市場主體的過程中，有太多的法律空白:招投標(biāo)方式與拍賣方式的選擇與程序設(shè)計，特許合同的內(nèi)容以及救濟方式。境外項目融資的安排，經(jīng)營權(quán)滿后的移交義務(wù)……“這已經(jīng)不是一個建設(shè)部的事情，應(yīng)從更高層次上協(xié)調(diào)各項改革。”周漢華說。
同時，政府監(jiān)管也是一個亟待建設(shè)的目標(biāo)。我們可以從公用事業(yè)市場化比較成熟的國家看到監(jiān)管前景。
1970年以前，美國政府監(jiān)管體制的建設(shè)主要集中于后來被稱為老式的經(jīng)濟性管制領(lǐng)域:即對某些特殊產(chǎn)業(yè)的價格和進入的控制上，這些產(chǎn)業(yè)中就包括公用事業(yè)。監(jiān)管的中心目標(biāo)是解決在自然壟斷和規(guī)模技術(shù)遞增收益情況下的定價及費率結(jié)構(gòu)問題。大量的經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)運而生。從1970年美國環(huán)境保護委員會建立為開端，這種被稱為新式的“社會性管制”的浪潮波及各種產(chǎn)業(yè)，并開始了新一輪的監(jiān)管機構(gòu)締造運動，將政府行政官職的范圍擴展到了空前地步。
這也是中國目前的市場欠缺的。沒有獨立的監(jiān)管部門，“政府肯定會有偏向。而且行政部門的權(quán)限不很清楚，它可能有時會自我授權(quán)，也可能管不到位。”盛洪說。
從供熱行業(yè)全面撤出后，如今陽光公司160人的隊伍只剩下20人。而公司和地方政府的賠償談判還在膠著。井陘縣政府承諾將井陘賓館的資產(chǎn)和地產(chǎn)作為補償，并分期償還企業(yè)投入的前期資金，但對需要流動資金的企業(yè)來說，這只是一種無奈選擇。
但公司對進入供熱行業(yè)的熱情卻并沒有減退。據(jù)一位留守井陘的陽光公司工作人員告訴記者，公司還在對其他地區(qū)的供熱市場進行考察，以期再次進入。畢竟，這是一個“有著長期穩(wěn)定收益的市場。”
沈陽供熱企業(yè)市場化現(xiàn)狀
據(jù)沈陽市供熱辦人士介紹，沈陽市目前有供熱企業(yè)350家，供熱面積1.45億平米。其中國有企業(yè)不到50%。從2002年之后，供熱企業(yè)開始改制，嘗試放開供熱市場，一些私營民營企業(yè)通過收購、合資等方式進入到沈陽。
另據(jù)該市業(yè)內(nèi)人士透露，目前民營供熱企業(yè)的盈利狀況普遍不好，主要原因在于供熱屬于公用事業(yè)，企業(yè)投入成本高，產(chǎn)品實行政府定價，加之近年來水價、煤價上漲迅速，導(dǎo)致熱價與成本不符。據(jù)測算，沈陽市供熱企業(yè)每平米成本為24.75元，而政府訂的熱價為每平米22元。
曾經(jīng)有一家私營企業(yè)花費2900萬收購了一家供熱企業(yè)，但是進入市場不到一年就因為水煤價格上漲而虧損了800萬元，這家企業(yè)隨后提出停止供暖。政府不得不對企業(yè)進行了回購。
另據(jù)了解，沈陽市目前正在醞釀實施供熱市場準(zhǔn)入制度，只有達到一定資質(zhì)、資金規(guī)模和確保一定的供熱年限的企業(yè)才能獲準(zhǔn)經(jīng)營。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，惠天熱電是沈陽市最大的供熱公司，供熱面積3000萬平米，2004年的固定資產(chǎn)22億，1993年成立股份公司，55%國資，44%為社會資本，1997年上市。從2003年開始，法國達爾凱公司準(zhǔn)備參股，經(jīng)過考察認(rèn)為惠天熱電“資產(chǎn)優(yōu)良”，雙方于2005年達成初步意向。
(來源：《中國新聞周刊》；陳曉)
