從2006年1月1日起，內蒙古自治區實行以具有合法固定住所為基本落戶條件的“戶口準入制”，保障公民遷居和戶口遷移自由。然而文件下發至今，內蒙古自治區大多數地方并沒有實行。地方普遍認為，把戶籍制度完全放開，不切合地方實際。其中，作為其首府的呼和浩特市反應最為強烈，明確表示“呼市不執行新戶籍制度”，戶籍新政儼然一紙空文。“制度不同于法律，盟市公安局不執行，公安廳也無能為力。”內蒙古自治區公安廳戶籍管理處負責人如此表示。(《中國青年報》3月3日)

　　“制度不同于法律”，言下之意，法律必須切實遵守，而制度可以自由裁量：對自己有利的就奉為圭臬，對自己不利則視若糞土———當然，此處的“自己”往往不是社會公益，而只是部門利益。翻開《現代漢語詞典》，“制度”被解釋為：要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。看來，“制度”在本意上也是必須切實遵守的，而不只是忽悠人的花架子。不過，特定情況下，比如當“制度”是一種人所共知的“惡”，過去叫“逆天而行”，現在叫“違背民意”，這種情況下，公然抵制該“制度”就是一種“替天行道”、“為民請命”式的壯舉。

　　那么，內蒙古的戶籍新政“制度”屬于哪種情況呢？我看，哪種情況都不是。首先，內蒙古自治區公安廳自認自己制定的戶籍新政與法律不可同日而語，并對下級部門拒絕執行感到“無能為力”，這說明他們自己都不把它當“制度”。既然不是“制度”，而只是可以任意拿捏的“一紙空文”，又怎能要求下級機關“共同遵守”呢？再者，“保障公民遷居和戶口遷移自由”顯然不是公認的“惡”，而是基本的人權要求，是不可或缺的必要之“善”，盟市公安局對公安廳戶籍新政的抵制，反倒是一種阻礙進步潮流的“惡”了。

　　這場內蒙古戶籍新政風波，留給我們品評的實際是一種“制而不度”的“制度”亂象。制定“制度”的，只關注制定不關注執行；執行“制度”的，自己有權決定執行什么樣的“制度”。

　　呼市政府的一位秘書長表示，至今尚未得知公安廳的新戶籍制度的具體內容，更不知道要在今年1月1日起執行。由此，我們已經不難想像“制度”的制定者究竟是怎么制定“制度”的了。制定“制度”時，有沒有征集下級機關意見，有沒有經過必要的公開程序，還是上級部門“拍腦袋”說了算？當然，與“制度”制定者相比，“制度”執行者一點也不遜色。說不執行就不執行，你奈我何？

　　奇怪的是，矛盾的兩者竟然能夠和平相處———下級面對上級要求既“我行我素”，上級面對下級抵制亦“無能為力”。只有一個理由能解釋清楚，那就是：上級“制”完為止、下不為“度”，下級束閣上“制”、“度”下自主。前者“制而不度”，后者“度而無制”。

　　在眼下這樣一個“制度主義時代”，“制度”常被人置于拯救公正與規范之利器的高度，乃至言必稱“完善制度”之類。可是，“制度”一旦被偷換成“制而不度”，正如人們常說“我們不缺法律而缺執行”一樣，會不會又是一個“看上去很美”？因此，所謂“完善制度”，首先需要完善的是制定制度的“制度”和執行制度的“制度”，缺少這二者，“制度”就只能是一只“沒有翅膀的鳥”，想飛也飛不起來。(摘自中國青年報；作者：舒圣祥)