中新網8月2日電 國家環保總局7月31日宣布，該局開始組建11個派出執法監督機構，可覆蓋25個省、區、市。按照國家環保總局的設想，這11個派出執法監督機構只受命于國家環保總局，而不須看地方政府臉色。環保總局是在什么樣的背景下作出這樣的決定的？這項決定的由來是什么？《法制日報》今天推出專題策劃文章，解讀這一問題的答案。

　　破除執法受地方干擾之困

　　國家環保總局環監局一位資深執法人員給了記者一個數據：環保總局曾在一年中清理“土政策”二百多件。

　　“地方政府設障環境執法可見一斑。”這位執法人員說，有叫板的，就讓你“站得住的頂不住”，倒霉的被撤職；幸運的被換崗；聽話的，要么是不作為的，要么是官污勾結。“可以說，目前環境執法陷入了僵局。”

　　　很多地方官員盡管清楚企業污染的事實，為了發展和政績，對事故發生前的種種環境污染事實只能“睜一只眼閉一只眼”。

　　在記者以往的采訪過程中，就有某縣領導私下里告訴記者，他對環保部門的要求很簡單：“無過便是功”，只要不出現大的污染事故就行。

　　“只要GDP，不管COD，實際上反映出有些地方政府領導錯誤的發展觀和政績觀，在這些地方政府領導的眼里，GDP是硬指標，環境是軟指標甚至是沒指標。”國家環保總局有關負責人認為，這種錯誤的發展觀、政績觀也是一些地方政府包庇、縱容污染現象屢屢發生的根本原因之一。

　　“環境執法隊伍從人到事都受制于地方政府，這種環境監管體制要想讓環保執法部門挺直腰桿，直接跟地方政府環保不執法叫板根本不可能。”南京一位基層環保執法人員這樣告訴記者。他說，地方發展事關各級領導的政績，天天查污染，叫喊關污染企業，這豈不是在跟領導過不去嘛，在任的領導GDP上不去，政績如何體現？在地方，要想依法履行環保職責，難得不在于和違法企業較量，難的是過不了地方政府主管領導的這一關。

　　一位基層環保局工作人員曾說，他們有3個不敢查：對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查。

　　組建行動是多年醞釀之果

　　實際上，此次環保總局向地方派出執法監督機構并非一時之舉，而是醞釀了幾年的大動作：

　　來自國家環保總局的消息顯示，自2002年8月起，陜西省就開始在市級以下環保系統實行垂直管理體制試點。

　　2003年10月，環保總局設立了環境監察局，一時間實行環境監察系統的垂直管理成為業內討論的熱點。

　　2004年九十月間，陜西和江蘇兩省分別設立了省級環境監察局，而江蘇省出臺的《江蘇省環境監察現代化建設實施方案》中明確提出：“為加強環境現場監察，克服地方保護主義影響，按區域分片設立區域環境監察分局，作為派出機構。隸屬省環境監察局，加大區域環境監管力度、提高監管效能。”

　　然而這些省級環境監察局，還是隸屬于省環保廳(局)的處級單位，依然在省級環保廳(局)的領導下開展工作，沒有能夠單立出來。環保總局環境監察局局長陸新元承認，對于垂直管理，即使只是環境監察系統的垂直管理，一些部門還有不同的看法，“尤其是各地方政府，對于這一體制的全面推行尚有保留”。

　　2004年12月，國家環保總局體改處官員公開證實，環保總局內部有一個關于構建垂直管理體制的設想。就是在總局之下、省局之上設立分片管理的環境監察分局，而省級環境監察部門則根據需要在重點地區設立環境監察派出機構；對于市以下環保部門，逐步實行垂直領導。

　　今年2月14日，國務院發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定。明確提出：健全區域環境督查派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。國家環保總局環境規劃院咨詢部主任吳舜澤表示：“建立區域環境督查派出機構是將來的重點工作之一，即建立大區域的環保總局的派出機構。”

　　為解跨省和流域糾紛處理難

　　國家環保總局此次派駐各地的執法監督機構，還要面臨的一個敏感問題是“跨界污染糾紛”。跨界污染糾紛問題由來已久，總是“公說公有理，婆說婆有理”。知情人透露，正是跨地區、跨流域的環保執法上的協調不力，導致沖突糾紛不斷。

　　據專家介紹，環境問題具有跨區域和跨流域的特點，大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等環境污染的影響不受行政轄區界線的限制，一個地區的環境問題往往會對其他地區造成危害。

　　全國政協常委陳益群透露，實際上，早在3年前，國家環保總局就已在南京和廣州分別設立了華東和華南環境保護監督中心，承擔了跨省區域和流域的環境污染案件的調查處理。運行3年來，及時處理了一批突發性的環保事件，在打破地方保護主義，安定受害群眾情緒、維護社會穩定方面，都起到了不容忽視的作用。為此，陳益群在去年9月就呼吁，“要強化流域性環保問題的治理，針對流域性、區域性問題的突出，可考慮建立專門的符合流域性環保要求的機構”。

　　建立環境監管新體制的嘗試

　　環境專家們對這一新體制大都寄予期待，他們認為，這種環保執法新體制如果能夠執行到位，會對一些地方錯誤的發展觀、政績觀造成巨大沖擊，很可能成為我國環境執法擺脫地方干擾的根本性革命。

　　專家們認為，11個派出執法監督機構無疑是建立環境監管新體制的一次大膽嘗試。事實上，在一些地方環保執法與環境違法從來就沒有形成對局。而國家環保總局組建11個派出執法監督機構后，一場真正意義上的GDP與COD的博弈才會開始。誰能成為博弈的勝者？11個派出執法監督機構是作秀還是不辱使命？需要時間給出答案。(張鑫、郄建榮)