最近，浙江寧波、河北石家莊等地對戶籍管理制度進行了重大改革，廣東也將在全省范圍內以準入制度取代進城人口指標制度。這是我國社會發展的必然要求，是社會進步的重要標志，對國家經濟的發展和人民生活的改善將產生深刻的影響，其意義是劃時代的。但要達到戶籍制度改革的最終目的———實現遷徙自由、農民與城市居民真正意義上的平等尚需時日。當前，計劃經濟時代遺留下來的戶籍、社會管理不到位等，仍在阻礙著我國的戶籍制度改革。

　　又一次思想大解放

　　計劃經濟體制下的戶籍管理制度，使農民在某種程度上屬于“二等公民”。農民沒有自由選擇居住地的權利；沒有自由選擇工作和生活的權利；沒有城里人所享有的住房、醫療、教育、養老、就業以及福利等保障。從平等、自由等人的最基本權利角度來看，舊的戶籍管理制度是一種對農民不公正、不平等的制度。

　　有關資料顯示，目前流動或常住于城市的農民常年在8000萬人左右，高峰時達1億多人。在北京、上海等特大城市，常年的外來人口都在300萬人左右。這些人有的在城市不僅有穩定職業、生活來源，還有合法固定住所，只是沒有合法的身份。“一紙戶口”，不僅限制了其在城市結婚、生育，而且使他們沒有權利享受所在城市的各種資源和社會保障。他們只有為其所在城市做貢獻的義務，而沒有享受各種保障的權利。

　　舊的戶籍制度形成了舊的戶籍觀念，城里人瞧不起鄉下人，鄉下人也自覺低城里人一等。城里人瞧不起鄉下人還在于鄉下人落后、貧窮。殊不知這種貧窮、落后在相當程度上是舊的戶籍管理制度造成的。應當說，城里人比較優越的生活環境和較高的生活質量在很大程度上是鄉下人犧牲了自己的利益而得來的。就是今天，農民仍在為城市做著貢獻。鄉下人憑著其吃苦耐勞的精神做著那些城里人不愿意干的行業和工種。沒有他們的勞動，城市的運轉就有可能癱瘓。城市文明中有鄉下人的汗水。城里人沒有理由歧視鄉下人。

　　戶籍管理制度改革為改變長期以來形成的“城里人、鄉下人”之差別觀念創造了基礎，將增強人們的公民、國民意識，促進民主、平等觀念的發展。從這個意義上說，戶籍管理制度改革是又一次思想大解放。

　　還戶籍的本來面目

　　現代社會的標志應當是，憲法規定的公民權利無論是農民還是城市居民都應當同等地享有。而我國計劃經濟體制下的戶籍制度是一道樊籬，把農民和城市居民隔離開來，同是一國之公民，而不能享有同等的權利。造成這種狀況的原因是戶籍制度所承載的太多附加功能———就業、教育、住房、醫療以及公民的權益事務等。在這種情況下，“戶口”不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權的確認。具有某地的戶口就意味著可以享有某地各種資源分配的權利。戶籍制度形成的這種差別對待，對農民和外來人員是一種歧視。

　　這種“歧視”最明顯的是就業和教育。

　　對于城市某些行業，農民和外來人員是沒有資格進入的。為了保證城市居民的就業，有些城市明確規定，某些行業和工種必須有所在城市的戶口方可錄用。這是典型的城市保護主義。國家公務員的錄用更是拒農民于千里之外。媒體偶有報道，某農民通過考試被錄用為公務員，但這只是鳳毛麟角。

　　教育也是如此。農民或外來人員在城市已工作多年，有固定的住所、穩定的收入，但其子女因沒有所在城市的戶口而不能享有受教育的權利；如果要獲得這些，必須交納一定的贊助費。平等受教育的權利由于舊的戶籍制度被剝奪了。

　　學生參加高考必須在戶口所在地以及大學錄取分數線的地區差別也是這種不公平的表現。全國的考題是一樣的，但北京招生的分數線比外地要低幾十分。這種以戶籍論“素質”、不依統一標準選拔人才是不公平和不平等的。近日媒體報道，一中學生狀告教育管理部門，訴其高校招生分數線北京考生低于外地考生不合理。此案勝訴與否是不重要的，重要的是公民對受教育權等權利自我保護意識的覺醒，這是社會進步的體現。

　　戶籍制度的基本職能只有兩項，一項是證明公民身份，一項是提供人口數據，一切附加在戶籍制度上的其它功能都應當逐步取消。只有恢復戶籍制度本來的功能，農民與城市居民才能只是一種身份的象征，農民才能獲得與城市居民同樣的社會地位。

　　加快城市化進程的必要措施

　　城市化水平是一個國家現代化的前提和標志。中國目前的城市化水平同國外相比較還不高，不僅不能與發達國家相比，也不能與一些欠發達國家相比。原有的戶籍管理制度，限制了人的自由流動，限制了人的創造性，從而延緩了城市化的進程，限制了經濟的發展。

　　農民進城工作、生活的欲望以及中小城市的居民對大城市的向往，不會因戶籍管制而有所消除和降低。但在原有戶籍管理制度下，這種合理的欲望和正常的向往是很難實現的。戶籍管理放松，農民看到了希望，進城工作和生活的欲望通過努力可以實現。農民進城的欲望是一種需求，這種需求能夠促進城市化的加速發展，最終促進經濟的發展和現代化的實現。據有關資料顯示：一個勞動力在城市創造的價值是其在農村的5到7倍。城市人口的增加，人對國民生產總值的貢獻隨之加大。城市化進程的加快和發展，增加了城市吸納人口的容量，人口增加反過來又促進了城市化水平的提高。戶籍管理制度的改革最終帶來的是社會的良性發展和經濟的繁榮昌盛以及人民生活水平的大幅度提高。

　　農村也需建立社會保障機制

　　農村與城市的最大差別就在于城市普遍建立了社會保障機制，而農村沒有。這是國家在分配上對農民的不平等，也是農民不能自由進入城市的障礙。只要擁有公民身份，就應當納入社會保障體系，就應當享受同樣的“國民待遇”。國家應當將計劃經濟時期以“剪刀差”形式抽走的利潤適當返還給農村和農民，以此資金作為建立農村保障機制的基金。另一方面，國家應當在政策、資金上向農村、農民傾斜，以加快農村經濟的發展，為農村社會保障的建立奠定經濟基礎。

　　農民獲得了保障，農村醫療衛生、居住條件得到改善，城鄉差別得以縮小，也必然會帶來城市人口向農村的流動。這種人口的雙向流動是“自由遷徙”的標志。

　　農村社會保障體系的建立和完善是戶籍制度改革以及人口相對自由流動的關鍵。

　　原有的戶籍管理制度在計劃經濟時期起過重要作用，不能一概加以否定。即使是將來經濟發展了也不可能達到絕對地自由遷徙；“自由”只能是相對的，有條件的。國外的情況也莫不如此。在一些發達國家和地區，獲得永久居留權大多是以固定的住所、穩定的收入以及一定的居住期限為要件的。這次全國較大范圍的戶籍制度改革的最大突破是以“準入”取代“指標”。“準入”二字破解了一道戶籍制度改革的難題。改革開放所取得的成就為戶籍制度改革的突破創造了條件。(王會偉)

　　摘自:法制日報

　　

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