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　　遷徙自由被取消，是從1975年開始的

　　透析遷徙自由的含義，也許是我們進(jìn)入這個(gè)話題的最好路徑。1998年我國(guó)政府簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條恰好給出了遷徙自由的范圍，第一，合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由；第二，人人有自由離開任何國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)；第三，上述權(quán)利除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何其他限制；第四，任何人進(jìn)入其本國(guó)的權(quán)利，不得任意加以剝奪。

　　對(duì)照公約的規(guī)定，聯(lián)系我國(guó)的憲法和法律內(nèi)容，顯而易見的是，我國(guó)憲法和法律中，沒有遷徙自由的規(guī)定。將遷徙自由入憲入法，則是大勢(shì)所趨，理所當(dāng)然。首先，世界主要國(guó)家的憲法和司法實(shí)踐都確認(rèn)了這項(xiàng)基本人權(quán)。根據(jù)荷蘭學(xué)者馬爾賽文對(duì)142部成文憲法的統(tǒng)計(jì)，有81部憲法規(guī)定了遷徙自由，占總數(shù)的57%。其次，有些國(guó)家的憲法雖然未規(guī)定遷徙自由，但作為一項(xiàng)自然權(quán)利，可以在司法中予以保護(hù)。再其次，我國(guó)歷史上也有遷徙自由的憲法規(guī)定。最早承認(rèn)遷徙自由的是1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。該約法第二章第6條第6款規(guī)定，“人民有居住遷徙之自由”。自此以后，無論是竊國(guó)大盜袁世凱、賄選總統(tǒng)曹錕還是國(guó)民黨政府制定的憲法性文件，都不得不承認(rèn)公民有遷徙自由。從1939年中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地制定《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》起，根據(jù)地的法律也開始注重對(duì)遷徙自由的保護(hù)。全國(guó)解放后，《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法都承認(rèn)和保障公民的遷徙自由。其中1954年憲法第90條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”。

　　遷徙自由被取消，是從1975年憲法開始的。后來的1978年憲法以及1982年的現(xiàn)行憲法，都沒有恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)。就憲法的基本原理來說，作為公民，凡是法律未禁止的都是許可的；作為政府，凡是未經(jīng)法定授權(quán)的都是禁止的。我國(guó)憲法雖然未規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，不能理解為公民沒有這項(xiàng)基本人權(quán)，也不能認(rèn)為政府可以隨意剝奪這項(xiàng)權(quán)利。相反，政府對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的限制，應(yīng)有正當(dāng)理由。

　　公民遷徙的問題已逐漸發(fā)展成為一個(gè)突出的社會(huì)痼疾

　　我國(guó)對(duì)遷徙自由的限制，主要是通過戶籍管理制度實(shí)現(xiàn)的。1958年頒布的《戶口登記條例》是我國(guó)人口管理的主要法規(guī)，它確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本準(zhǔn)則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動(dòng)等可以遷居以外，一般沒有選擇居住地的權(quán)利。尤其是對(duì)農(nóng)村遷往城市、中小城市遷往大城市的控制更為嚴(yán)格。《戶口登記條例》第10條規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理戶口遷入遷出手續(xù)。這實(shí)際上在農(nóng)村和城市，城市與城市之間筑起了一道屏障，在相當(dāng)程度上限制了公民遷徙自由的權(quán)利。

　　人口流動(dòng)走勢(shì)呈現(xiàn)出農(nóng)村流向城市，不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)的傾向，不同程度地沖擊了城鎮(zhèn)居民的正常生活秩序。為規(guī)范流動(dòng)人口管理，1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，明確規(guī)定，在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營(yíng)能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民及其家屬，應(yīng)準(zhǔn)予辦理常住戶口落戶手續(xù)。基本解決了農(nóng)民轉(zhuǎn)向集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的落戶問題。1985年公安部頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，明確了對(duì)城鎮(zhèn)暫住人員的保護(hù)。這兩個(gè)法規(guī)可視為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間公民遷徙自由的初步放開，標(biāo)志著公民開始擁有在非戶籍地長(zhǎng)期居住的合法權(quán)利。

　　1985年9月起，我國(guó)開始推行居民身份證制度，戶籍管理向科學(xué)化邁進(jìn)了一步。但是，1984年、1985年頒布的規(guī)定，內(nèi)容比較籠統(tǒng)，具有原則性，不便于操作，從實(shí)施效果看，沒有達(dá)到立法的預(yù)期目的。加上戶口管理機(jī)構(gòu)不健全和人口管理體制不順暢，對(duì)近幾年來迅猛的人口流動(dòng)沒有真正管理起來，公民遷徙的問題已逐漸發(fā)展成為一個(gè)突出的社會(huì)痼疾。

　　1995年北京市人民政府發(fā)布了《北京市外地來京人員戶籍管理規(guī)定》，對(duì)北京市的外來人口進(jìn)行了有效的治理。文件規(guī)定，對(duì)外地來京人員實(shí)行暫住登記和暫住證制度，并對(duì)外地來京人員的規(guī)模進(jìn)行控制，較好地治理了北京市流動(dòng)人口造成的混亂局面。1998年7月22日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理中幾個(gè)突出問題的意見》，該意見指出，(1)實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。(2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。(3)投靠子女的老人可在其子女所在城市落戶。(4)在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民可根據(jù)有關(guān)政策解決城市戶口。該文件的前三項(xiàng)政策都直接關(guān)系到公民的家庭生活，尤其是解決夫妻分居和老年人投靠子女生活這兩項(xiàng)政策充分體現(xiàn)了對(duì)人情和人權(quán)的尊重。現(xiàn)行的戶籍政策才真正邁出了歷史性的一步。

　　建議將公民的“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案

　　有學(xué)者指出，我國(guó)目前戶籍制度的改革力度不大，遷徙限制、戶口歧視仍然作為一種制度和政策存在。主要表現(xiàn)是：第一，戶口限制極為嚴(yán)格，農(nóng)村勞動(dòng)力不能自由流向城市，城市間的戶口遷移仍受嚴(yán)格限制。已開放的戶口遷移僅考慮到親屬關(guān)系和吸收人才資金，不能反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化的需要；第二，一些城市雖向外地人開了一道口，但在背后仍附加了種種限制條件，如北京仍只允許大學(xué)本科以上高科技人才進(jìn)京。大多數(shù)企業(yè)單位招工，仍把戶口作為其中一個(gè)不可或缺的硬件；第三，進(jìn)城農(nóng)民由于沒有城市戶口，在城市暫住要負(fù)擔(dān)各種名目繁多的費(fèi)用，但在農(nóng)村的各種稅費(fèi)一分不少；第四，城鄉(xiāng)的社會(huì)福利待遇仍有很大差別。

　　有鑒于此，本文以為，應(yīng)從以下方面加快戶籍制度改革的步伐，最終實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)。

　　①以批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》為契機(jī)，在十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議時(shí)，將公民的“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據(jù)。同時(shí)，依據(jù)憲法，將《公民遷徙自由法》列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃，建立相應(yīng)的法律保障機(jī)制。

　　②國(guó)外基本上嚴(yán)格按照遷徙自由原則設(shè)立戶籍制度，很少對(duì)戶口遷徙進(jìn)行行政審批。我國(guó)應(yīng)改戶口遷徙審批制為戶口遷徙登記制，將居住和遷徙權(quán)納入到公民意思自治的范圍。

　　③通過司法審查的方式推動(dòng)制度的變遷。我國(guó)的有些制度是以不平等的規(guī)則來保護(hù)一些社會(huì)主體的利益的。這當(dāng)然有中國(guó)的國(guó)情。如果司法機(jī)關(guān)將公民的憲法所保護(hù)的平等權(quán)納入到對(duì)政府抽象行政行為的審查，甚至對(duì)地方的立法行為進(jìn)行違憲審查，也許對(duì)公民的遷徙自由的保護(hù)將是一個(gè)福音。(焦洪昌)

　　摘自：人民法院報(bào)