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　　遷徙自由被取消，是從1975年開始的

　　透析遷徙自由的含義，也許是我們進入這個話題的最好路徑。1998年我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第12條恰好給出了遷徙自由的范圍，第一，合法處在一國領土內的每一個人在該領土內享受遷徙自由和選擇住所的自由；第二，人人有自由離開任何國家，包括其本國在內；第三，上述權利除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必需且與本公約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何其他限制；第四，任何人進入其本國的權利，不得任意加以剝奪。

　　對照公約的規定，聯系我國的憲法和法律內容，顯而易見的是，我國憲法和法律中，沒有遷徙自由的規定。將遷徙自由入憲入法，則是大勢所趨，理所當然。首先，世界主要國家的憲法和司法實踐都確認了這項基本人權。根據荷蘭學者馬爾賽文對142部成文憲法的統計，有81部憲法規定了遷徙自由，占總數的57%。其次，有些國家的憲法雖然未規定遷徙自由，但作為一項自然權利，可以在司法中予以保護。再其次，我國歷史上也有遷徙自由的憲法規定。最早承認遷徙自由的是1912年的《中華民國臨時約法》。該約法第二章第6條第6款規定，“人民有居住遷徙之自由”。自此以后，無論是竊國大盜袁世凱、賄選總統曹錕還是國民黨政府制定的憲法性文件，都不得不承認公民有遷徙自由。從1939年中國共產黨領導的根據地制定《陜甘寧邊區施政綱領》起，根據地的法律也開始注重對遷徙自由的保護。全國解放后，《共同綱領》和1954年憲法都承認和保障公民的遷徙自由。其中1954年憲法第90條規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。

　　遷徙自由被取消，是從1975年憲法開始的。后來的1978年憲法以及1982年的現行憲法，都沒有恢復公民的遷徙自由權。就憲法的基本原理來說，作為公民，凡是法律未禁止的都是許可的；作為政府，凡是未經法定授權的都是禁止的。我國憲法雖然未規定公民的遷徙自由權，不能理解為公民沒有這項基本人權，也不能認為政府可以隨意剝奪這項權利。相反，政府對這項權利的限制，應有正當理由。

　　公民遷徙的問題已逐漸發展成為一個突出的社會痼疾

　　我國對遷徙自由的限制，主要是通過戶籍管理制度實現的。1958年頒布的《戶口登記條例》是我國人口管理的主要法規，它確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業、升學、工作調動等可以遷居以外，一般沒有選擇居住地的權利。尤其是對農村遷往城市、中小城市遷往大城市的控制更為嚴格。《戶口登記條例》第10條規定，公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理戶口遷入遷出手續。這實際上在農村和城市，城市與城市之間筑起了一道屏障，在相當程度上限制了公民遷徙自由的權利。

　　人口流動走勢呈現出農村流向城市，不發達地區流向發達地區的傾向，不同程度地沖擊了城鎮居民的正常生活秩序。為規范流動人口管理，1984年國務院發布了《關于農村進入集鎮落戶問題的通知》，明確規定，在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企業長期務工的農民及其家屬，應準予辦理常住戶口落戶手續。基本解決了農民轉向集鎮務工、經商的落戶問題。1985年公安部頒發了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，明確了對城鎮暫住人員的保護。這兩個法規可視為對鄉鎮之間、城鄉之間公民遷徙自由的初步放開，標志著公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法權利。

　　1985年9月起，我國開始推行居民身份證制度，戶籍管理向科學化邁進了一步。但是，1984年、1985年頒布的規定，內容比較籠統，具有原則性，不便于操作，從實施效果看，沒有達到立法的預期目的。加上戶口管理機構不健全和人口管理體制不順暢，對近幾年來迅猛的人口流動沒有真正管理起來，公民遷徙的問題已逐漸發展成為一個突出的社會痼疾。

　　1995年北京市人民政府發布了《北京市外地來京人員戶籍管理規定》，對北京市的外來人口進行了有效的治理。文件規定，對外地來京人員實行暫住登記和暫住證制度，并對外地來京人員的規模進行控制，較好地治理了北京市流動人口造成的混亂局面。1998年7月22日，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理中幾個突出問題的意見》，該意見指出，(1)實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。(2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。(3)投靠子女的老人可在其子女所在城市落戶。(4)在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民可根據有關政策解決城市戶口。該文件的前三項政策都直接關系到公民的家庭生活，尤其是解決夫妻分居和老年人投靠子女生活這兩項政策充分體現了對人情和人權的尊重。現行的戶籍政策才真正邁出了歷史性的一步。

　　建議將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案

　　有學者指出，我國目前戶籍制度的改革力度不大，遷徙限制、戶口歧視仍然作為一種制度和政策存在。主要表現是：第一，戶口限制極為嚴格，農村勞動力不能自由流向城市，城市間的戶口遷移仍受嚴格限制。已開放的戶口遷移僅考慮到親屬關系和吸收人才資金，不能反映市場經濟和現代化的需要；第二，一些城市雖向外地人開了一道口，但在背后仍附加了種種限制條件，如北京仍只允許大學本科以上高科技人才進京。大多數企業單位招工，仍把戶口作為其中一個不可或缺的硬件；第三，進城農民由于沒有城市戶口，在城市暫住要負擔各種名目繁多的費用，但在農村的各種稅費一分不少；第四，城鄉的社會福利待遇仍有很大差別。

　　有鑒于此，本文以為，應從以下方面加快戶籍制度改革的步伐，最終實現公民的遷徙自由權。

　　①以批準《公民權利和政治權利國際公約》為契機，在十屆全國人大第一次會議時，將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據。同時，依據憲法，將《公民遷徙自由法》列入全國人大的立法規劃，建立相應的法律保障機制。

　　②國外基本上嚴格按照遷徙自由原則設立戶籍制度，很少對戶口遷徙進行行政審批。我國應改戶口遷徙審批制為戶口遷徙登記制，將居住和遷徙權納入到公民意思自治的范圍。

　　③通過司法審查的方式推動制度的變遷。我國的有些制度是以不平等的規則來保護一些社會主體的利益的。這當然有中國的國情。如果司法機關將公民的憲法所保護的平等權納入到對政府抽象行政行為的審查，甚至對地方的立法行為進行違憲審查，也許對公民的遷徙自由的保護將是一個福音。(焦洪昌)

　　摘自：人民法院報