城投債存風險 市政債應成地方融資平臺主角(2)

　　城投債可能成新風險聚集點

　　其實，地方政府及其融資平臺的風險根源不在于具體的融資形式，而在于“以GDP為綱”的地方政府政績評價體系和不斷做大城市規模的沖動。所以指望用城投債替代銀行信貸來限制地方政府“過度融資”的沖動很難實現。

　　正如上文所述，中央希望通過規范城投債市場游戲規則，來控制地方債務急劇擴張。但是只要土地注資這一根源還在，目的就難以在短期內實現。

　　事實上，由于目前城投債與銀行信貸所依賴的土地制度未變，城投債未來發生和銀行信貸同樣風險積累的可能性很大。唯一不同就是發改委取代商業銀行監督者，但是這并不能說明前者效率優于后者。相反，商業銀行基于自身的利益判斷，對風險的監控意識可能還強于中央政府機關。目前對風險較大的區縣一級地方融資平臺提供資金支持的主要是地方城市商業銀行，這些地區性商業銀行與地方政府關系密切，全國性的大型商業銀行則更專注于相對風險較小的大中型城市融資平臺。

　　此外，發改委對城投債發行監管實際收效如何目前尚不得而知，但應該警惕的是，此前早已有媒體指出地方融資平臺存在諸多的粉飾財務報表以騙取銀行信貸案例。

　　市政債應成為主角

　　正是由于城投債被地方政府主導，并非真正的企業債，市政債才有其未來存在的價值。當然，完善政策制度還有很長的路要走。

　　《預算法》規定地方政府不能自主發行債券，同時中央集中太多稅收資源，地方財政騰挪空間有限，而目前實行GDP為綱的政績考核機制，要想改變地方政府及其融資平臺的擴張沖動，“賣地求富”導致房價居高不下等一系列問題，非常不易。因此，要從下述兩方面完善制度，為市政債擔綱地方融資創造條件。

　　一是完善地方政府的政績考核機制，加入對科學發展、民生改善等綜合指標的考量，從單一的驅動官員追求GDP增長的數量，轉向實現GDP和民生、可持續發展的經濟增長質量綜合評價。二是完善中央和地方之間的分稅體系，給予地方財政經濟一定的自主權限，這樣既避免了地方頻繁借貸的融資沖動，同時也限定中央地方間的合理財權配置，避免中央政府對地方政府、地方政府對融資平臺的無限隱性連帶責任，為真正的市場化融資奠定基礎。

　　然后在此基礎之上，修改現有的法律規范，明確提出地方融資的合理渠道，基于地方政府項目需求、權責分明、擔保有度的市政債應逐漸成為地方政府融資的主要工具，而基于城建公司的城投債應還原其企業債的本質。

　　(陸志明 作者單位：交通銀行總行發展研究部)