在占國土面積71%的西部地區，不推進工業化是沒有出路的。西部地區有很多的地方需要保護，但也有很大的空間可以推進工業化

　　國家實施西部大開發戰略已經走過了10個年頭。接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家指出，“這是一個需要深入觀察和思考的10年，隨之，西部大開發戰略也站到了新的歷史起點。”

　　西部大開發戰略實施10年來，西部無論是在投資增長、外貿擴大、東西差距縮小，還是GDP占全國的比重；無論是基礎設施建設，還是環境治理；無論是人民生活水平的改善，還是教育水平的提升都取得了長足的進展。

　　這是一個突破與束縛交織的10年。“我們在看到西部取得成績的同時，也應當看到發展面臨的難題，制約未來發展的一些桎梏還有待破除”，中國社科院西部發展研究中心副主任陳耀對本刊記者表示。西部的環境治理取得了巨大成效，但是生態的保護并不牢固，走回頭路的風險并非沒有。此外，西部廣大地區地方財力薄弱的狀態并沒有得到實質性的改觀；西部經濟在快速增長的同時，就業狀況卻少有改善；“雙流失”的情況依然存在；保證資源富足地區在資源枯竭后可持續的政策還需周全；產業發展仍舊面臨諸多障礙。即使在此前大量投入的基礎設施建設上，也存在著欠缺。

　　從“授人以魚”到“授人以漁”

　　回顧新中國成立以來西部開發的歷程，陳耀認為，新中國成立以來的前30年，西部的開發與投入是按照計劃施行，開發很大程度上也是滿足東部發展或是戰時準備的需要。

　　“改革開放以來的30年，是中國逐步建立市場經濟的30年。如果說這30年仍被認為是資源“賤賣”的話，我并不認同，這種觀點也是有偏頗的。”陳耀指出，改革開放前，對西部資源的開發造成了“雙流失”的局面，一方面是資源便宜流向東部，另一方面是偏高價買入制成品，形成資源和資金的雙流失。

　　改革開放以后，在計劃內控制的價格逐步減少，特別是1999年實施西部大開發戰略以來，資源價格基本都已經放開。煤炭資源的完全市場化便是例證。陳耀認為，正是因為對西部資源價格管制的放開，在重化工的帶動下，才使得西部煤炭資源豐富的地區發展迅速。

　　另外，在產業上，西部也在逐步提高資源加工的深度，其舉措就是資源就地轉化，西電東送正是出于這樣的考慮。

　　從整個國家層面來看，陳耀認為，西部大開發戰略與以往西部開發相比最值得稱道的地方，是從“授人以魚”轉向“授人以漁”。

　　在西部大開發戰略的醞釀階段，江澤民提出，“要再造一個山川秀美的西部”。西部大開發戰略沒有和以往的西部開發一樣著力于開采西部的資源，而是從保護西部生態環境開始，出發點和落腳點都是著眼于為西部長遠、可持續發展創造良好的環境。

　　在對西部的投資上，以往是地方政府寄望中央多建幾個工廠、多辦幾個企業，多給幾個項目，而西部大開發戰略實施以來的投資，在競爭性領域政府少有投入，投資主要是為了創造條件，為西部下一步發展奠定良好基礎。

　　除此之外，政府重視對西部的教育培訓，重視西部資源在當地的消化，著力為西部考慮增收節支。陳耀認為，這些都與以往的開發理念不同，這從本質上體現了科學發展觀的理念。

　　“應當看到這些成果，但對發展面臨的問題也需要有清醒的認識。”陳耀表示。

　　正視發展面臨的多重制約

　　西部大開發戰略實施以來，西部經濟在快速發展的同時，一些制約未來經濟持續發展的深層次矛盾也逐漸暴露出來。

　　國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成對本刊表示，西部大開發成就的取得，大都靠國家大量的投入，經濟發展的質量不盡如人意。西部改革開放的力度還不夠。

　　本刊記者采訪發現，西部經濟的增長還難以帶來財政收入的富足，一些地方政府財力薄弱的狀況并沒有得到改善。

　　相比于基礎設施建設和生態環境保護的高投入、大力度，陳耀認為西部在特色優勢產業的培育上力度不夠。這與戰略實施以來西部取得的其他任何一方面的成就都不能比。這也是西部缺乏競爭力的原因之一。“除了新疆的西紅柿、云南的烤煙、貴州的苗藥等少數特色產業外，其他的都沒有多大的起色”，肖金成說。從投資上來看，近幾年來，除了能源產業投入外，其他非能源類產業投入甚少。而財政收入大部分來自于工業，西部產業鏈短、附加值低的短腿正是財力受影響的原因之一。帶來的直接影響是政府公共服務能力明顯不足，地區公共服務水平較低，離中央要求的實現基本公共服務均等化目標仍有很大差距。

　　另一方面，投資的增長在吸納就業方面收效甚微，西部勞動力就業仍以轉移就業為主。陳耀也把這歸咎于產業發展的滯后。他認為產業配套不完善，發展層次低，使得可創造的就業機會有限。

　　陳耀分析說，大量勞動力的轉移，對輸出地和輸入地都會帶來一定的負面影響。對于輸出地來說，大量青壯年勞動力出走，留下的多是老弱病殘，部分地方出現土地撂荒，當地的企業出現招工困難，可能使當地的發展陷入困境。對于輸入地來說，短期內能獲得低勞動力成本帶來的好處，促進經濟發展，但同時也增加城市公共服務設施及交通運輸的負擔，對社會穩定會造成一定的影響。

　　其次，招商引資仍面臨較大困境。肖金成認為，西部在邊境經濟合作區、經濟技術開發區上的建設還比較薄弱。陳耀則指出，西部投資的硬環境和軟環境都需要改善。西部地區尤其是農村地區、貧困地區、偏遠山區和邊境地區，交通、通信、醫療衛生、文化、自來水、垃圾處理等基礎設施仍然十分薄弱，尤其是信息化基礎設施與東部的差距有擴大的趨勢。陳耀分析說，投資商到西部投資，主要基于三大驅動：低成本驅動、資源驅動和市場驅動。但是西部地區自然條件比較惡劣，基礎設施建設所需投入往往是東部的數倍甚至數十倍，高速路、鐵路、機場等比較欠缺，這是招商引資難度大的一個主要原因。西部因離港口等比較遠，產品進入國際市場物流成本高，低成本優勢幾乎被高物流成本抵消。“所以，西部現在很大程度上還是買商，而東部早已進入選商的時代”，陳耀說。這就反過來增加西部產業調整及優勢產業培育的難度。

　　再有，西部資源豐富地區一直受資源稅的影響。肖金成指出，主要依靠資源性產業的西部，在資源稅偏低的情況下，對地方財力的支持不大，對當地經濟的拉動也有限。

　　“這是一個大問題”，陳耀說，目前，我國資源稅偏低，地方政府在資源開發中獲得的收益比較少。此外，資源稅在分配上也不合理。目前，我國資源稅實行從量計征，與市場脫節比較遠，大部分收益都被開采商拿走，留給地方政府的不多。資源枯竭已成為當前許多資源型城市面臨的難題。

　　同時，西部地區國企改制不夠深入，民營經濟發展更是滯后，資本市場欠缺。肖金成說，西部地區因三線時期的建設，留下了一批大型國有企業，對這些企業改制，本應成為帶活當地經濟的主要動力之一，但因為改革不夠深入，致使這部分國有經濟尚未煥發出預期的生機與活力。民營經濟發展滯后和資本市場匱乏，最直接的影響是西部缺乏持久的支持資金，難以擺脫對國家的依賴。

　　除此之外，西部地區還存在著城鎮化滯后，城鄉二元結構明顯；資源消耗高，排廢量大等問題。

　　下一個10年再啟程

　　對于下一步西部大開發的走向，多位受訪專家認為，首先要保證政策的連續性，且政策的力度不能減弱。

　　10年來，基礎設施建設和生態環境保護取得了很大的成就，“但是，西部地區基礎設施建設欠缺這一瓶頸并沒有根本解決”。接受本刊采訪之前，陳耀剛從云南考察回來，其對當地的交通狀況有切身體會。他說，以前，交通是超前建設，但現在是滿足不了發展的需要。生態保護方面，西部許多地區生態比較脆弱，生態環境的保護不穩固，政策一旦放松或是停止，就可能走回頭路。當前的成果需要進一步鞏固。

　　其次，要大力培育西部特色優勢產業，增強西部地區的自我發展能力，減少對國家的依賴。在產業投資方面，要創造良好條件，引導民營資本和外資向西部邁進，培育有活力的企業主體。

　　如何構建產權清晰、有活力的企業主體也是擺在西部決策者面前的問題。當前，西部地區民營企業成長大為不足，民營資本投資意愿不強，支持西部發展的主要還是國有企業。長期來看，應當大力發展民營經濟，尤其是那些具有自主創新能力的民營企業。

　　第三，要實現從“移民就業”到“移業就民”的轉變。“在占國土面積71%的西部地區，不推進工業化是沒有出路的”，陳耀認為，西部地區有很多的地方需要保護，但也有很大的空間可以推進工業化。他建議，西部應加快對東部地區和發達國家的產業承接。目前，我國東部地區受資源環境、土地空間等因素的制約，面臨著產業轉移升級的客觀需求。這需要國家采取相應的政策引導，既有利于東部產業升級，也促進西部地區的發展。陳耀說，如果不加以引導，東部的產業轉移有可能不是走向西部，而是走向東南亞低成本國家。

　　第四，要推進資源稅改革，提高資源稅率，同時由從量計征改為從價計征。一方面以此增加地方政府的財政收入，另一方面，也為資源開采完后，對開采地區進行恢復治理、對塌陷地區進行復墾、發展替代產業預留充足資金，為未來可持續發展提供保證。

　　第五，在宏觀調控上，應對西部地區適當傾斜，不能搞一刀切。在土地政策方面，西部土地優勢明顯，但是現行政策下可用指標較少。專家建議，在保證18億畝耕地紅線不動搖的情況下，可適當放寬對西部的限制。

　　金融方面，可對西部實行同等優先的策略，鼓勵和引導西部地區發展金融業，通過市場融資，建立西部開發資金的長效保障機制。對此，肖金成的建議是，對西部企業放寬條件的同時，應促進金融的深化，可考慮在時機成熟時在西部設立金融交易中心。

　　除此之外，業內專家還建議，未來在推進西部開發的進程中，還應從以下兩方面著力：

　　一是積極構建新型開放格局。要積極引導外商投資、沿海企業和開發區西進，并依托交通干線以及大中城市和產業園區，建立一批承接產業轉移示范區。同時，要進一步打通西部與東中部、東北地區以及與周邊國家的聯系通道，加快修建西部沿邊公路，建立一批邊境自由貿易區或經濟特區，構筑西部大開放的新格局。

　　二是健全國家支持政策體系。要改變過去的普惠制辦法，按照“區別對待、分類指導”的原則，對西部中心城市、資源富集區、老工業基地、貧困地區、邊境地區等不同類型區域，實行有針對性的差別化國家支持政策，以切實提高政策的實施效果。(記者王仁貴）