專家指出,如果預(yù)算軟約束的問題不解決,允許地方政府發(fā)債只會令地方政府花錢更加大手大腳。“再說,現(xiàn)在地方政府是有任期的,一屆政府一套政策,往往也只顧本屆政府的利益最大化,一旦放開手腳,地方債務(wù)黑洞恐怕會越填越深。”

　　據(jù)消息人士披露:近日,一份由財政部牽頭起草的、有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案,已多方征求過意見,并提交到國務(wù)院等待批復(fù)。而為了專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理,財政部已在其預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處,相關(guān)工作人員已初步到位。

　　此外知情人士告知,從今年初開始,財政部便已著手研究和制訂《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理暫行條例》。此外,財政部還專門設(shè)立了一個大型的地方政府債務(wù)管理的課題組,并專程到地方調(diào)查摸底各地方政府負(fù)債情況。該課題組還對美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機(jī)構(gòu)和懲罰機(jī)制進(jìn)行過專門考察。

　　那么這是否意味著,在孕育了七八年之久后,“地方政府發(fā)債”終于出現(xiàn)了政策胎動的跡象?尤其值得追問的是,相關(guān)決策層是否已為“誰來發(fā)、誰批準(zhǔn)、誰控制、誰來買、用在哪、拿什么還、怎么還”等諸多實際操作層面的矛盾問題找到了最優(yōu)解?

　　契機(jī) “保增長”需要地方發(fā)債開閘門

　　“雖然目前允許發(fā)行地方債還有很大的風(fēng)險,但從長遠(yuǎn)看確實存在放行的必要性。我認(rèn)為現(xiàn)在是個不錯的時機(jī)。”對于最近幾日快速流傳于市場的上述最新消息,中國社科院財貿(mào)所的一位專家覺得“合符邏輯”。

　　這位專家昨日接受本報記者采訪時分析說,按照中央最近明確提出“保增長”的部署,如何保障地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長顯得極其重要,換言之,政策層面有必要做出新的調(diào)整———包括允許地方政府合法放債,以適應(yīng)他們眼下遇到的融資難、貸款難的現(xiàn)實之困。

　　魏加寧是國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部的研究員,多年來一直在為“給地方債放行”鼓與呼。他告訴記者,自2000年以來,關(guān)于是否該允許地方政府發(fā)債的爭議便在各個層面強(qiáng)烈展開；時至2006年初,人們普遍預(yù)期該項政策會出現(xiàn)松動,但最終事與愿違———因為在隨后幾年里,不斷加溫的“投資熱”給政府的宏觀調(diào)控帶來了巨大壓力,在此背景下,顯然不可能放開地方債的“閘門”。

　　知名財稅專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心的倪紅日也一直主張發(fā)行地方債和開征特殊地方稅種,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。在倪紅日看來,與此前改革方案反復(fù)研究并被多次推遲所不同的是,在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境繼續(xù)惡化的大背景下,“保增長”的官方目標(biāo),有望為地方債放行烘托出一個難得的契機(jī)。

　　此外專家們還認(rèn)為,官方在目前這個時點醞釀推出“地方債”,有望與今年開始實施的土地出讓金納入預(yù)算內(nèi)的規(guī)定相互作用,從而對規(guī)范地方財政構(gòu)成、渠道都大有裨益。

　　現(xiàn)狀 地方債務(wù)正在滾雪球

　　與“地方債”相提并論的是“地方債務(wù)”。不難發(fā)現(xiàn),近年來,無論是研究人士還是地方官員,他們鼓吹允許地方債放行時始終都會拋出這樣一個理由:各級地方政府債務(wù)數(shù)額不僅不明朗,而且還在不斷滾雪球。

　　據(jù)魏加寧介紹,國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組此前對我國各級地方債務(wù)進(jìn)行了一次初步摸底。據(jù)他們的粗略統(tǒng)計,目前,我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。

　　河北省的一位縣級官員在接受記者采訪時表示,他所在地方的財政狀況不容樂觀,尤其是在現(xiàn)行分稅制格局下,要確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會事業(yè)平衡發(fā)展,僅靠現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)來源和中央轉(zhuǎn)移支付是難以為繼的。他說,“債務(wù)是越來越大,門路是越來越少,償債的希望是越來越渺茫”。

　　備感債務(wù)壓力沉重的不僅僅是上述河北地方官員,全國百強(qiáng)縣之一的浙江中部城市東陽市的相關(guān)官員也同樣備感無奈。據(jù)東陽市方面提供的一份財政預(yù)算報告,截至2005年底,東陽市的政府性負(fù)債達(dá)到了24.11億元,其中市本級負(fù)債21.61億元,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2.50億元。

　　“如果不給地方政府正規(guī)的融資渠道,想堵是堵不住的。”魏加寧認(rèn)為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能改變地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間的矛盾。

　　作用 防止變相發(fā)債釀成債務(wù)風(fēng)險

　　“自1998年之后,隨著土地財政的勃興,地方政府的主要融資通道更多來自于土地。”魏加寧進(jìn)而認(rèn)為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能打破由銀行、地方政府和土地開發(fā)商形成的利益共同體。

　　他指出,盡管目前國家不允許發(fā)行地方債,但某些地區(qū)早就有了變相的地方債。有的地方政府繞開政策限制,成立一個國有公司,再以公司的名義進(jìn)行融資。“發(fā)行者不是地方政府,但公司一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī),一定是政府承擔(dān)支付責(zé)任”。

　　另有專家指出,一方面,國家嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》,要求“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,但另一方面,對于某些地方又“網(wǎng)開一面”,譬如上海的磁懸浮項目、北京的奧運項目以及某些城市的地鐵、路橋項目,從嚴(yán)格意義上說其性質(zhì)都屬于地方債。

　　“有的放行,有的不放行———盡管放行的能給出一個比較合理的理由,但是這顯然讓不少地方政府認(rèn)為不公平,在法律面前不平等。”中國社科院財貿(mào)所的上述專家直指,正是這種法律執(zhí)行層面出現(xiàn)的“偏袒”,加劇了本身就防而難防的暗度陳倉之路。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的李軍杰在受訪時分析稱,幾乎所有地方政府舉債都是多頭進(jìn)行。“有的是政府直接運作,有的是通過財政、發(fā)改委等部門運作,還有的是通過政府所屬的投融資公司運作。”在他看來,一方面不能走正常程序發(fā)債,另一方面又曲線多元化舉債所可能造成的后果,是地方政府承擔(dān)的各種顯性、隱性債務(wù)還將急劇膨脹。

　　倪紅日也指出,盡管現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中,嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債,但事實上,各級地方政府為滿足地方財力需要,運用變通手段,以開征各種基金、增加收費項目和提高收費標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。

　　倪紅日直指,各級地方政府“正門不通走旁門”的不規(guī)范發(fā)債或“準(zhǔn)債務(wù)融資”行為,由于缺乏法律依據(jù),對于今后建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制都埋下了隱患,極容易釀成新的債務(wù)風(fēng)險。

　　“從總體上看,發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)高度集中于中央,由此帶來的調(diào)控缺乏靈活性、管理體制僵化、經(jīng)濟(jì)效率低下等諸多問題,在很大程度上制約了政府職能作用的發(fā)揮。”她進(jìn)而認(rèn)為,改革高度集中的發(fā)債權(quán)、稅收立法權(quán)劃分體制勢在必行———從長遠(yuǎn)發(fā)展來看,適度下放發(fā)債權(quán)和稅收立法權(quán),確立地方發(fā)債權(quán)、地方稅收立法權(quán)十分必要。

　　焦點 地方舉債誰監(jiān)督

　　中國社科院金融所研究員劉煜輝也極力主張開啟“地方債”之閘門。他認(rèn)為,此舉是推進(jìn)我國金融體制改革,建立規(guī)范化的地方政府融資渠道,解決包括房地產(chǎn)在內(nèi)的我國經(jīng)濟(jì)難題的關(guān)鍵所在。

　　在劉煜輝看來,允許地方政府發(fā)債能直接把責(zé)任加到政府身上,地方政府和債權(quán)人之間直接形成了一種約束關(guān)系,如果債權(quán)人是本市民眾更好,地方老百姓直接對政府形成一種監(jiān)督壓力,這將促使地方政府更有效使用這些資金,且相關(guān)的信息會更透明,也更容易監(jiān)督地方政府的舉債行為。

　　但質(zhì)疑聲極大。不少專業(yè)人士尖銳地指出,在各級政府產(chǎn)權(quán)模糊的條件下,在中央政府和地方政府事權(quán)難以明晰的情況下,允許地方政府發(fā)債,地方政府自然是根據(jù)需要盲目發(fā)行債券,而不會首先考慮債務(wù)償還和使用效果問題。

　　“地方債券的發(fā)行仍需具備一定的條件。首先,是中央和地方相互獨立的分權(quán)財政體制；其次,是地方政府的監(jiān)管約束體制。”持反對意見的受訪專家認(rèn)為,“地方政府發(fā)債”的一個至關(guān)重要的前提是“預(yù)算約束”硬起來。

　　網(wǎng)民 放行時機(jī)還不成熟

　　此外,記者從近日各大論壇也注意到民眾對“地方債”的強(qiáng)烈質(zhì)疑。不少人認(rèn)為現(xiàn)階段賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”時機(jī)還不成熟。其中有觀點認(rèn)為,實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡———實施地方債,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富,而且還會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過購買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)；而落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向本地,就會提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過來,又會使發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。(記者鄭春峰)