專訪中國社科院財貿所副所長高培勇

　　從起初放權讓利轉向制度創新 由非公共財政走向公共財政

　　改革開放30年來，中國財稅體制改革不斷深化和完善，有力地促進了各項事業的發展。財稅改革在促進國家財政收入大幅增長的同時，也為改革發展提供了強有力的保障。本報就此專訪中國社會科學院財貿所副所長高培勇，請他解析中國財稅體制改革30年的路徑與成就。

　　起步于“放權讓利”

　　問：中國財稅體制改革起步于1978年，當時提出財稅改革的背景是什么？有什么樣的特征？

　　答：中國財稅體制改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，其發展是與整體經濟改革如影隨形。1978年至1994年是中國財稅體制改革的第一階段，主基調是“放權讓利”。

　　中國的經濟體制改革是從分配領域入手的，主要是要增加企業、居民在收入分配當中所占的份額。改革初期，政府能夠真正放出的“權”，主要是財政上的管理權。政府能夠真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中的所占份額。財稅改革的任務就是要下放財權和財力，打破或改變“財權集中過度、分配統收統支、稅種過于單一”的傳統體制格局。由此，這一階段就出現了中央對地方政府放權，財政對國有企業放權等改革舉措。

　　問：這一階段的財稅改革取得了哪些成就？又存在什么問題？

　　答：這15年的財稅改革最重要的成績就是，財稅改革以自身的收支不平衡換取了整個經濟體制改革的成功。“放權讓利”注重的是利益格局的調整。無論放權，還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的。這種以“放權讓利”為主調的改革，在換取其他各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩推進上發揮了奠基性的作用，但卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困境：財政赤字逐年加大，債務規模日益膨脹。政府意識到，實現根本意義上的財稅改革必須進行制度創新。

　　著眼于制度創新

　　問：1994年開始的新一輪財稅體制改革與前一階段比，有哪些不同之處？

　　答：1994年到1998年可以說是中國財稅體制改革的第二階段。這個階段改革具有重要意義，因為中國財稅改革的思路在此有一個重大的調整。由于政府已經認識到，財稅改革必須從側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。自1994年起，改革開始從制度創新入手，目的是建立適應社會主義市場經濟的財稅體制。在這一階段，新型的稅收制度體系全面搭建起來，分稅制財政管理體制基本框架得以確立，并徹底取消了向中央銀行的透支或借款。

　　這次改革的顯著不同之處，就在于它突破了以往“放權讓利”思路的束縛，走上了轉換機制、制度創新之路。從重構適應社會主義市場經濟體制的財政體制及其運行機制入手，在改革內容與范圍的取舍上，既包含有利益格局的適當調整，更注重于新型財稅體制的建立，著重財稅運行機制的轉換。

　　問：這一階段財稅改革有哪些顯著的成果？

　　答：當前中國財稅領域一系列積極變化，正是1994年財稅改革所獲得的成果。例如，財政收入步入持續快速增長的軌道、“兩個比重”持續下滑的局面得以根本扭轉、財政的宏觀調控功能得以改進和加強、國家與國有企業之間的利潤分配關系有了基本規范等。可以說，這一階段的財稅改革已經初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制及其運行機制的基本框架。

　　但1994年財稅改革所覆蓋的只是體制內的政府收支，游離于體制之外的政府收支并沒有納入視野。同時，1994年財稅改革所著眼的主要是財政收入，財政支出涉及較少。由此推動了1998年財稅改革的進一步深化。

　　確立公共財政目標

　　問：“公共財政”的目標是什么時候提出的？這一目標提出的背景和重大意義？

　　答：我把1998年到2003年劃分為中國財稅改革的第三個階段。著眼于體制內外政府收支并舉、財政收支兩翼聯動，在1998年末，政府舉起了“公共財政”的大旗，把“公共財政”確定為中國財稅改革的整體目標，公共財政的基本體制框架逐步得以確立。

　　1998年開始的以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”，以及同步實行的財政支出一翼的改革都取得了巨大的成效。然而，無論是財政支出一翼的調整，還是以“稅費改革”為代表的收入一翼的變動，所涉及的只是財稅體制及其運行機制的局部而非全局。當這種局部改革的局限性凸顯出來的時候，政府意識到，零敲碎打型的局部調整容易出現撞車的現象，若沒有作為一個整體的財稅體制及其運行機制的重新構造，就不可能真正構建起適應社會主義市場經濟的財稅體制。在這樣的背景下，“公共財政”走進了大眾視野。

　　“公共財政”的概念在學術界早有討論，但從政府層面上，真正把它作為一個體制改革的目標提出，是在1998年12月的全國財政工作會議上，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構建中國的公共財政基本框架。從此，作為整個財稅體制改革與發展目標的明確定位，帶有整體改革布局性質的公共財政框架的構建正式進入到財稅體制改革的軌道。因此，完整意義上的財稅制度創新是從1998年開始的。中國財稅改革的整體目標也是在1998年末確立的。1998年到2003年期間，公共財政的真正內涵得以明晰。這個時期還處于公共財政建設的摸索過程，基礎相對薄弱，屬于公共財政的構建階段。

　　完善公共財政體制

　　問：新一輪的財稅體制改革的主要目標是什么？

　　答：從2003年至今都是中國財稅改革的第四階段。這一階段的主要目標是健全和完善公共財政體制，新一輪財稅改革也在此進入實質操作期。

　　公共財政所針對的是“非公共財政”格局。以前，財政收入主要來自國有企業，財政支出也主要給國有企業。因此，這是一個“取自家之財，辦自家之事”的格局。這種非公共財政的格局是二元的經濟體制促成的。二元經濟體制具體到財稅機制上來，就是財稅分制，國有制財政，城市財政。因此，公共財政就是要打破這種二元財政體制機制的運行格局。隨后的財稅改革方向就是：由國有制財政走向多種所有制財政，由城市財政走向城鄉一體化財政，由生產建設財政走向公共服務型財政。

　　以公共化為取向的改革

　　問：未來財稅改革的方向在哪里？

　　答：中國財稅改革最重要的成果就是，無論怎樣改革，總是沿著公共化這條道路走過來的。

　　中國財稅體制機制所發生的變化，集中體現在其覆蓋范圍的不斷拓展上。由“國有制財政＋城市財政＋生產建設財政”向“多種所有制財政＋城鄉一體化財政＋公共服務財政”的躍升，便是財稅的覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行財稅的無差別待遇的過程。在這個過程中所日漸彰顯的，正是財政與生俱來的本質屬性——“公共性”。

　　可以看到，中國財稅體制改革存在一條一以貫之的主線。這條主線就是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革，也有一個一以貫之的基本取向。這個基本取向就是構建并實行既與完善的社會主義市場經濟體制相適應，又與財政的本質屬性相貫通的公共財政制度體系。

　　在過去的30年，中國正是瞄著這“一個取向”、沿著這“一條主線”奔跑過來的。未來的若干年間，中國仍要瞄著這“一個取向”、沿著這“一條主線”繼續奔跑下去。(記者 賴睿)