決定收入劃分的配套改革尚未完成

　　調(diào)整政府間收入劃分是改革財(cái)政體制的題中之義，也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但需要指出：政府間收入劃分不是孤立的，受制于多種外部制度安排，有些外部制度甚至可說是政府間收入劃分的前提條件。因而在決定政府間稅收劃分的各類制度變遷尚未完成之時(shí)，我國現(xiàn)在很難對政府間收入劃分進(jìn)行大的改革，具體表現(xiàn)有三方面。

　　首先是稅制改革還需深化。

　　在實(shí)行分稅制體制的國家，政府間爭論最激烈的就是把什么稅劃到自己名下，稅制可以說是政府間收入劃分的基礎(chǔ)條件。我國轉(zhuǎn)軌期間發(fā)生的四次財(cái)政體制改革，其中1985年確定的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制是以二步“利改稅”建立的稅制為基礎(chǔ)確定的；1994年推出分稅制財(cái)政管理體制，前提條件是同步推出了新稅制，說明財(cái)政體制改革和稅制改革必須聯(lián)動(dòng)，并以稅制改革為依據(jù)。

　　轉(zhuǎn)觀現(xiàn)實(shí)，近年來我國正在分步推進(jìn)稅制改革，按照規(guī)劃，本輪稅制改革涉及流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅三大稅類。截至目前，企業(yè)所得稅已推出了新稅制，增值稅轉(zhuǎn)型處于試點(diǎn)階段，財(cái)產(chǎn)稅改革還未見大動(dòng)作。從趨勢上看，增值稅轉(zhuǎn)型必然在全國全面鋪開，營業(yè)稅制與增值稅制的關(guān)系確有必要調(diào)整，資源稅改革迫在眉睫，燃油稅醞釀已久，房地產(chǎn)商品化難免催生物業(yè)稅。這幾項(xiàng)改革對稅收影響非常大。特別是增值稅，該稅為第一大稅，物業(yè)稅屬稅基不流動(dòng)的稅，因而對地方財(cái)政影響重大。增值稅改為消費(fèi)型增值稅將縮小稅基，因而增值稅收入增長率可能會(huì)下滑，資源稅改革改為從價(jià)計(jì)征具有增收效應(yīng)，物業(yè)稅是針對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅，無論納稅人怎么界定顯然都具有增收效應(yīng)，燃油稅是增收還是減收很難估測，這四個(gè)稅對我國的政府間收入劃分格局的變動(dòng)影響巨大。

　　然而，矛盾就在于如此重要的稅改現(xiàn)在既沒有明確的時(shí)間表，也沒見完整的方案。如果是在這種條件下考慮大動(dòng)政府間收入劃分，那么，不管是選擇中央高集中率模式還是低集中率模式，我們都沒有把握怎樣切分增值稅、資源稅、物業(yè)稅、燃油稅才最符合改革意圖，假如營業(yè)稅的部分納稅行業(yè)又改為增值稅納稅人、土地課稅與房產(chǎn)保有課稅又要通盤考慮、資源稅和環(huán)保稅制必須兩相綜合配套，那么情況就更為復(fù)雜了。此外，我國理應(yīng)進(jìn)一步理順稅費(fèi)關(guān)系，究竟哪些費(fèi)改為稅，也是未知數(shù)。

　　所以，只是當(dāng)稅制改革基本完成之后，才有條件考慮是否大動(dòng)政府間收入劃分。極而言之，假如我們下決心現(xiàn)在就大動(dòng)政府間收入劃分，也應(yīng)該同步深化稅制改革，而不必再拖延時(shí)間。

　　其次是政府預(yù)算收入不完整問題尚未解決。

　　政府預(yù)算收入的界定是政府間收入劃分的起點(diǎn)，只是當(dāng)這一界定明確之后，才有可能決定把哪些預(yù)算收入納入到政府間收入劃分的體系之內(nèi)。

　　1994年實(shí)行分稅制劃定政府間收入時(shí)，分配對象只包括各類稅收，沒有考慮其他類別政府收入。收入劃分上的局限性實(shí)際上形成了政府收入的兩類分配方式，即：稅收由多級(jí)政府共同分配；非稅收入主要由各級(jí)政府獨(dú)享。由此政府收入的管理方式也形成了預(yù)算管理和非預(yù)算管理兩大類。在此背景條件下，分稅制之后，地方政府非稅收入不斷膨脹，政府各部門也力爭非稅收入逐步增加，事權(quán)財(cái)權(quán)化傾向強(qiáng)烈，社會(huì)保障基金和國有資產(chǎn)經(jīng)營收益始終未能全部納入預(yù)算管理是較為突出的表現(xiàn)。2000年之后，隨著預(yù)算改革的深化，納入一般預(yù)算管理和基金預(yù)算管理的非稅收入逐步增加，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算也初步建立，部分非稅收入也納入政府間分配框架(如土地出讓金、彩票公益金)，但社保基金預(yù)算仍未建立、相當(dāng)一部分非稅收入還屬于部門財(cái)力，而且理應(yīng)改為稅的費(fèi)并未改。

　　如果我們現(xiàn)在大動(dòng)財(cái)政體制，調(diào)整政府間收入劃分，仍舊在稅收上做文章，回旋余地并不大，體制上的深層次問題得不到解決。顯然，要大動(dòng)財(cái)政體制，必須先解決預(yù)算完整性問題，否則，只能是半截子革命甚至無法落實(shí)。這絕不是危言聳聽，而是對現(xiàn)實(shí)的客觀評(píng)價(jià)。

　　如以社會(huì)保障基金為例，社會(huì)保障是我國政府的一項(xiàng)重要事權(quán)，而且已經(jīng)形成了上萬億元的年收入額。現(xiàn)在社會(huì)保障體系運(yùn)轉(zhuǎn)的突出問題是政府間的社會(huì)保障責(zé)任劃分與實(shí)際情況不相吻合。目前勞動(dòng)力流動(dòng)(農(nóng)民工進(jìn)城、科技和經(jīng)營人才流動(dòng))規(guī)模數(shù)億，但社會(huì)保障基本上以省、市統(tǒng)籌為主，勞動(dòng)力跨省市流動(dòng)后省際和市際間的各項(xiàng)社保收費(fèi)與保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理分割直接造成了流動(dòng)人口的社會(huì)保障福利損失。對此，可行的辦法是提高管理層次，由中央或省獨(dú)立承擔(dān)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障事權(quán)。很多西方國家就是這么做的，成效顯著，但如果這樣做，那么，社會(huì)保障收入就必須納入預(yù)算管理，建立社會(huì)保障預(yù)算，并基于此劃分政府間社會(huì)保障支出責(zé)任和相應(yīng)的收入邊界。

　　這也就是說，大動(dòng)財(cái)政體制，調(diào)整政府間收入劃分格局，與事權(quán)相對應(yīng)的專項(xiàng)收入不納入預(yù)算是無法展開的，如此多的政府非稅收入實(shí)際上是在侵蝕稅基，人為壓縮了收入劃分空間，從而使政府通過財(cái)政體制調(diào)控經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的統(tǒng)一政策難以有效落實(shí)。

　　三是財(cái)政與貨幣供給之間關(guān)系有待完善。

　　政府直接掌控貨幣發(fā)行是中國經(jīng)濟(jì)管理的一大特色。這在客觀上形成了政府辦事用錢可從國有銀行和財(cái)政兩方面籌措資金的機(jī)制，進(jìn)一步說，中國各級(jí)政府的預(yù)算運(yùn)行中是強(qiáng)制性收入預(yù)算和市場性國有銀行預(yù)算的綜合。為什么在法律明確規(guī)定地方政府不得發(fā)債的情況下，地方政府負(fù)債卻是規(guī)模驚人呢？問題就在于政府可以“誘導(dǎo)性”動(dòng)用銀行資金，能夠以國有企業(yè)的形式出面融資辦事。所以，金融資源區(qū)域分布的不平衡事實(shí)上也是區(qū)域財(cái)政不平衡的一個(gè)表現(xiàn)，各地政府熱衷于建立區(qū)域性銀行，有使地方企業(yè)融資便利的動(dòng)因，也有增強(qiáng)政府融資能力的動(dòng)因。發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政狀況、辦事能力與落后地區(qū)的差別本質(zhì)上就在于稅源和政府動(dòng)用金融資源能力上的雙重優(yōu)勢。從縱向上看，中央政府與地方政府的差別也就在于這種雙重能力上的差別。

　　顯然，要大動(dòng)政府間收入劃分，就必須先考慮是否觸動(dòng)這種機(jī)制，如果不動(dòng)，無論收入是否向上集中，總是不能真正全面調(diào)節(jié)縱向均衡格局。可預(yù)見的結(jié)果是，假如收入向上集中，可能會(huì)加劇地方政府負(fù)債，假如收入向下集中，則可能會(huì)使稅收和負(fù)債雙高增長。不管怎樣，有必要樹立的理念是財(cái)政體制改革和貨幣供給制度改革應(yīng)綜合謀劃。

　　財(cái)政體改目標(biāo)應(yīng)更具體

　　改革財(cái)政體制必須目標(biāo)明確，否則，改革效應(yīng)很可能會(huì)背離行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制兩者的改革方向，也有可能干擾市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。1994年推出分稅制財(cái)政管理體制改革，目標(biāo)非常明確：一是要提高中央收入集中率進(jìn)而優(yōu)化國家意志的貫徹落實(shí)機(jī)制；二是要使財(cái)政體制與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套。

　　目前我國財(cái)政體制改革的大目標(biāo)是，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，但具體目標(biāo)尚未明確，人們提出了一些思路，但有些觀點(diǎn)值得商榷。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為大動(dòng)財(cái)政體制是為了徹底解決基層財(cái)政困難問題。筆者以為這種看法似乎不能成立。

　　首先，強(qiáng)調(diào)有財(cái)政困難就大動(dòng)財(cái)政體制在理論上說不通。就一個(gè)國家或地區(qū)來說財(cái)政困難幾乎是永存的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家人均財(cái)政收入上萬美元(美、日、德、英、法等)，這些國家財(cái)政同樣困難，突出表現(xiàn)是政府債臺(tái)高筑、政府與公眾在支出政策選擇上沖突不斷，但實(shí)踐中這些國家并沒有多次大動(dòng)財(cái)政體制。從理論角度看，一個(gè)國家或地區(qū)不能一有財(cái)政困難就大動(dòng)財(cái)政體制，主要原因就在于財(cái)政困難是政府職能范圍的擴(kuò)大、支出標(biāo)準(zhǔn)過高和收入預(yù)期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾使然，政府間財(cái)政關(guān)系的變動(dòng)只能解決支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付三者間制度安排上的不對稱問題，這種變動(dòng)對緩解財(cái)政困難來講總歸是治標(biāo)之策。

　　其次，目前基層財(cái)政困難并不是高峰期。盡管進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村公共品供給品種和質(zhì)量都在提高，但目前全國基層政府的基本支出根本沒有出現(xiàn)“危機(jī)”，各類項(xiàng)目支出不斷增加，在既定政策條件下滿足了公共產(chǎn)品供給規(guī)劃的需要，地方財(cái)政總算賬沒有赤字。當(dāng)然，在基層，財(cái)政支出與社會(huì)發(fā)展高速度的資金需求之間還有缺口，但要看到，這是高質(zhì)量公共產(chǎn)品供給需求與財(cái)政資金供給的矛盾。而且要認(rèn)識(shí)到，由于財(cái)源分布是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)果，財(cái)力分布與行政單位分布肯定高度不對稱。這樣，基層政府財(cái)政自收財(cái)力差距拉大完全正常，自收財(cái)力與事權(quán)不匹配當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)，正因?yàn)槿绱耍�才需要有上�?jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。換言之，判斷基層政府財(cái)政狀況，不能看它的自有財(cái)力與事權(quán)是否匹配，而是要看自有財(cái)力加轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)是否能匹配。至于財(cái)力與事權(quán)怎樣才算匹配，確實(shí)是一個(gè)主觀性很強(qiáng)的問題。在我國這樣一個(gè)支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全的國家里，更是難以說清，因而有一定資金缺口并不能證明基層財(cái)政困難深重。

　　另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為大動(dòng)財(cái)政體制目的在于調(diào)整政府間收入劃分。我以為這種看法似乎也不妥。首先，政府間收入劃分是一個(gè)永恒的爭論焦點(diǎn)。在實(shí)行分稅制體制的國家里，地方政府總希望增加自主收入，即便是獲得較多轉(zhuǎn)移支付的地方政府，也希望多些自主收入，因之地方政府總試圖使收入劃分向自己傾斜；反過來，中央政府又希望初次分配占主動(dòng)。可見，如果把收入劃分調(diào)整視為大動(dòng)財(cái)政體制的目標(biāo)，那么，財(cái)政體制改革就是一種經(jīng)常性行為了，這顯然不合乎邏輯。其次，一個(gè)國家或地區(qū)只是在收入劃分縱向高度不平衡時(shí)才調(diào)整收入劃分，而我國中央政府的收入集中率在55%之內(nèi)，根本談不上高度集中。

　　可見，當(dāng)我們思考要不要大動(dòng)財(cái)政體制時(shí)，必須提出可操作的針對性極強(qiáng)的具體目標(biāo)。改革歷來都是有目的、有動(dòng)力的，對這些問題解釋不清就提出大動(dòng)財(cái)政體制當(dāng)然很難具體操作。(文/白景明 作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長)