醞釀四年的《政府投資管理條例》至今未出臺，政府投資的決策程序和資金管理急需納入法制化軌道

　　在國家目前刺激經濟的4萬億投資計劃中，中央財政的資金將是怎樣的使用方式，也為企業所高度關注。

　　“我們成立了專門的部門來處理四項基金。”12月4日，中國黃金集團的有關負責人對記者一臉無奈地表示：“國資委將這部分資金納入業績考核，但我們的權益卻一直沒有得到實現，沒法履行保值增值的任務。”

　　他所說的四項基金是礦產生產開發基金、地質勘探基金、中央基本建設經營性基金(簡稱中央經營基金)和撥改貸資金等。

　　據悉，國家曾在“七五”以來，以各種基金、撥改貸、貸改投、國債等項目下撥了一些中央資金，隨著國家經濟體制改革的深入，國家有關部門將這部分中央資金轉為中央企業的資本金，20多家相關行業的中央企業被委托行使出資人權利。

　　但由于制度上的漏洞，從上個世紀90年代至今，部分資金一直沒有作為債權或者股權落實到位，根據相關部門的初步統計，尚未解決的達數百億元。

　　業內人士表示，如何處理亟待最高院、財政部等相關部門出臺文件加以明確，因為這部分中央財政資金不僅關系到國有資產的流失，更是今后政府投資管理的“前車之鑒”。

　　政策沒有理順法律關系留下漏洞

　　“以前，財政資金的使用都是無償的。后來，我國政府投資體制改革，撥改貸、貸改投等經過多次政策性調整，有些財政資金的使用是有償的，這是有關文件明確規定的，但至今有些占用資金的企業仍然認為財政資金就是國家給的，不用還的。”一家企業的負責人告訴記者。

　　中國節能投資公司有關負責人告訴記者，中央經營基金是“撥改貸”階段的產物。1998年，原國家計委、財政部下文將上述基金作為4家中央國有投資公司的資本金，由4家公司作為出資人進行管理。其中，節能投共有20.79億元作為資本金，涉及使用經營基金的項目單位350個。

　　這意味著國家與中央經營基金項目單位之間的債權、債務關系，轉由4家公司作為債權人，或者向使用單位主張債權，或者債權轉股權。但文件在執行過程中，一些關鍵的法律問題沒有明確。

　　由于中央經營基金都是中國建設銀行依據國家計劃辦理的無還款期限的貸款，兩部委文件下發后，建行在轉發時，卻沒有明確如何將其債權轉至投資公司的手續，致使公司缺乏與這些企業之間債權債務的原始證據。

　　“這樣，在個別項目不承認我公司的債權人資格時，法院會因我們不能提供原始證據而不受理訴訟請求，從而造成權益難以落實。”一家中央企業的負責人說。

　　直至2003年11月，建行才發文要求各地分行協助投資公司確認相關債權，但直至目前效果還不明顯。

　　法律關系沒有銜接好帶來的另外一個問題是，有一些地方法院以訴訟時效屆滿為由，駁回中央企業的訴訟請求。

　　另外，兩部委發文時，雖然對不愿將基金轉為國家資本金的國有企業、未改制的集體企業，規定了還款期限，但多數用款企業既無力還款，也沒有具體的計劃進行改制。這些企業改制基本上由當地政府主持進行，文件中對轉股期限也沒有規定，中央企業也無能為力。

　　國債項目監督無法到位

　　在四項基金中，國債項目也因為法律地位的尷尬，致使這些中央企業名為出資人，實質作用有限。

　　一家中央企業的負責人告訴記者，在項目建設內中央企業并不是項目的出資人，而只是政府授權的監管者，只有項目早日建成投產，企業才可以落實股權、行使股東權利。而國債資金的投向、用途等均早已由國家有關部委確定，這樣，企業與項目建設方之間無產權聯系，對項目建設的影響力有限。

　　據悉，在國債項目建設過程中一個突出問題就是建設進度較慢，無法按原上報給政府的計劃實施。

　　有關人士告訴記者，“原因很多，有的是原地方配套資金或銀行承諾的貸款落實不夠，影響了項目的進度，甚至有的項目不得不調整投資規模或撤項；有的是由于部分項目在建設過程中內容調整，如技術方案、設備選型、資金構成等方面的調整，相應造成工程進度滯后。還有的是由于國債項目承擔單位變更或者項目建設內容的變化，沒有按規定經主管部門審批，辦理項目法人單位變更手續，從而影響了項目的實施。”

　　但即便項目已經驗收，項目單位對國家資本金股權的落實也不積極。據悉，有的項目2001年已驗收，但至今沒有落實國家資本金股權。甚至，有的地方政府行政命令企業轉制或變賣地方企業資產時忽視國債資金出資人代表的存在，或將由國債資金和項目形成的資產進行剝離，將國家出資人留在剝離后的不良資產空殼中。

　　此外，作為國債項目的出資人，即使有的中央企業身份被確認，但因所持股份比例小，也無法對企業的經營進行監控，資產的保值和增值目標難以達到。據統計，國債資金在項目和企業凈資產所占比例平均統計為14.7%，最小的還不到2%。而且企業大多是高新技術，風險較大。

　　據了解，就國債項目管理中出現的法律問題，涉及到的中央企業已就有關問題上報國家發改委。

　　巨額國有資產面臨流失

　　由于四項基金的用款單位大多已改制，且有的中央企業這樣性質的資本金占了注冊資本的很大比例，債權或股權不落實，對企業而言生死攸關。雖然相關的每戶中央企業都提起了多起訴訟，有的官司打了十幾年，但由于司法審判尺度不一，國有資產面臨流失。

　　據中國黃金集團有關負責人介紹，集團涉及到的四項基金共36.75億元，目前，中央企業控股或參股的有7.9億元，占21.6%；地方國有控股或參股的有7.7億元，占21.1%，其余資金占57.3%，400家左右用款單位中有270家已改制成民營企業。

　　而節能投公司截止到2006年底，已經完成轉股手續的僅30家企業，涉及經營基金余額4.9億元，共提起訴訟21個，以調解方式結案的有8個，最終判決公司勝訴的有7項，訴訟仍在進行的有5項，沒有支持公司的還款請求的訴訟有1起。

　　黃金集團的一位負責人表示：“之所以會出現權益落實步履維艱的境況，主要是用款單位鉆了制度的漏洞。”兩部委文件下發后，400家用款單位有的遵守規定補簽了合同，有的沒有補簽合同，這導致法院在判決上出現了不同的認定。是否屬于民事案件的審理范疇，有沒有超過訴訟時效等焦點問題，也在司法審判中出現了不同的認定。

　　僅就黃金集團向山東萊州金倉公司就占用黃金生產開發基金、黃金地質勘探基金和中央經營基金提起的訴訟為例，山東高院以不屬于民事法律關系調整的范圍為由駁回，最高院二審維持原判；而在河北、湖北、吉林等地，性質相同的訴訟，法院均是以民事案件受理，其中河北和河南經過最高院二審后，都明確了基金屬于民事案件的受理范疇，并判決用款單位還款。

　　目前，部分案件仍在走訴訟程序，由于四項基金的用款單位幾經改制，相當多的已成為民營企業，國有資產面臨流失。

　　國家發改委投資研究所研究員張漢亞表示，有的會是直接投資，有的是以資本金注入的方式，按照2004年發布的《國務院關于投資體制改革的決定》規定，要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，目前，發改委正在抓緊起草中央預算內直接投資和資本金注入項目等方面的管理辦法，而醞釀4年的《政府投資管理條例》由于涉及部門利益，至今未出臺，政府投資的決策程序和資金管理急需納入法制化軌道。(辛紅）