有消息稱，2005年6月份以后，上海國有資金對房地產(chǎn)商的委托貸款利率已經(jīng)達到15%，有的甚至達到18%，幾乎與地下錢莊的借貸利率相差無多。

　　據(jù)稱，上海市國資委已就此向上海國資經(jīng)營公司發(fā)出專項整改通知，并要求上海國資經(jīng)營公司必須積極配合上海市公安局經(jīng)偵總隊對公司委托貸款的調(diào)查工作，同時必須嚴(yán)格按照國家對房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控政策以及央行對房地產(chǎn)行業(yè)貸款的有關(guān)規(guī)定，立即停止對房地產(chǎn)領(lǐng)域的委托貸款。

　　俗話說，無利不起早。在高額利潤驅(qū)使下，進行委托貸款業(yè)務(wù)的自然也絕非上海國資經(jīng)營公司一家。2005年前后，隨著宏觀調(diào)控和銀行對房地產(chǎn)等固定投資貸款的控制，上海眾多房地產(chǎn)企業(yè)開始尋找上海社保、其他上海國有部門或國有企業(yè)的資金支持。這些委托貸款資金大部分流向了房地產(chǎn)市場，另一部分進入了股市。

　　反思“牧羊犬”模式

　　由上海社保案引致曝光的眾多國企資金使用違規(guī)問題表明，素有先行者之稱的上海國資改革，盛況之下亦有暗流涌動。面對其紛繁復(fù)雜之狀，一位長期關(guān)注研究上海國資改革的專家對本刊記者表示，“復(fù)雜，里面的問題一下子說不清楚”。

　　1993年，上海成立國有資產(chǎn)管理委員會(國資委)，下設(shè)國資委辦公室(國資辦)。此時的國資管理體系是，國資委是一個“會議體”，國資辦作為一個常設(shè)辦事機構(gòu)負責(zé)日常協(xié)調(diào)。

　　2003年，上海國資委掛牌成立，36家曾經(jīng)屬于不同委辦管轄的大型國有集團歸到國資委，上海新一輪國資改革由此揭開帷幕。

　　在具體的改革規(guī)劃中，國資委下屬的30多家集團公司大致被分為三類處理：第一類是諸如百聯(lián)集團、錦江集團、上汽集團等經(jīng)營良好、有發(fā)展前景的集團公司，這類企業(yè)要發(fā)展壯大；第二類企業(yè)就是要成為資產(chǎn)投資公司，從現(xiàn)有的集團公司中選擇一些有資本運作經(jīng)驗的轉(zhuǎn)型成為資產(chǎn)投資公司；第三類就是那些剩下的經(jīng)營狀況不是很理想、產(chǎn)業(yè)前景不被看好的國有企業(yè)集團，將通過第二類的資產(chǎn)投資公司，實現(xiàn)資產(chǎn)重組或者國有資產(chǎn)的退出。

　　在國資管理體制上，上海實行的是包括“國資委、中間層公司以及產(chǎn)業(yè)公司”在內(nèi)的三級管理體制。上海社科院部門經(jīng)濟研究所副所長楊建文研究員喻之為“牧羊犬”法。

　　上海國資經(jīng)營公司這樣的資產(chǎn)投資公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。該公司主要持有的是原上海市財政局投資的金融類國有資產(chǎn)，它的主要任務(wù)就是“以存盤現(xiàn)”，把存量國資盤活后，將所得利潤去投資上海市急需發(fā)展的新領(lǐng)域。

　　除上海國資經(jīng)營公司外，扮演類似“牧羊犬”角色的還有上海大盛資產(chǎn)有限公司和上海盛融投資有限公司，都是注冊資本數(shù)十億元的大公司。

　　截至2005年底，上海國有資產(chǎn)總量達到7300多億元，相對2004年凈增400多億元。從上海國資總量的快速增長來看，這一體制的助益自不待言，但這一體制自身的弊病卻一直未予解決。

　　“此次上海社保案涉及到眾多的國企資金使用違規(guī)問題，我們需要認真對上海國企這幾年的改革方向、改革方式及管理體制進行反思和梳理，問題出現(xiàn)在什么地方，然后有針對性地進行調(diào)整。”一位上海市國有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會常任委員在接受媒體采訪時作上述表示。

　　前述不愿透露姓名的國資專家認為，不要把過去、現(xiàn)在上海國資國企的改革看作是終極模式，而應(yīng)將上海的國資問題置于上海發(fā)展模式的框架下來理解。

　　“國資發(fā)展模式是上海發(fā)展模式的派生物，國資模式改變的前提，是上海增長方式和發(fā)展模式的改變。而上海發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，又取決于上海發(fā)展的內(nèi)在要求和環(huán)境條件的變化。”他說。

　　在他看來，上海是典型的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，走的是典型的城市經(jīng)營型發(fā)展道路。政府作為發(fā)展的主體，對城市的各種資源進行盡可能的有效配置，再通過現(xiàn)有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推進上海的城市發(fā)展。這種發(fā)展非常有效，但政府層面的績效是以扭曲市場關(guān)系為代價的。在這個發(fā)展平臺上，政企合一或是官商互動是常態(tài)。

　　在政府主導(dǎo)型的城市經(jīng)營模式下，國資是政府手中很重要的一塊資源。通過這個資源吸引其他社會資源，通過搞活自己本身搞好社會經(jīng)濟。1993年上海國資改革啟動，隨后的動作很大，政府主導(dǎo)型的特征更明顯。

　　他強調(diào)說，這種發(fā)展模式的有效性很高，但同時，這種發(fā)展模式的風(fēng)險性也很高。政府如果做得對，結(jié)果還好。一旦在發(fā)展思路和發(fā)展決策上出了偏差，就會出大問題，缺少防范機制和制約手段。此次上海一系列大案，就是這種結(jié)果。案子都出在國資這一塊，如社保、公積金等，這個層面能夠動用的資源很大，如果沒能形成制衡關(guān)系的話，在調(diào)配過程中就會出問題。

　　“目前一個國資的監(jiān)督功能，一個管理功能，都集中在國資委。在過渡時期是可以理解的，但從長遠來看，監(jiān)督功能與管理功能不應(yīng)該集中于一個行為主體。這樣就缺少制衡，裁判員、運動員，甚至再加上教練員，集于一身，無論于公于私，都是有害無益的。”這位專家說。

　　誰來監(jiān)督國資委

　　在國資委成立伊始，上海社科院部門經(jīng)濟研究所副所長楊建文研究員便撰文指出了這一新機構(gòu)的復(fù)雜性：“對于政府來說，國資委是代理人；對于國有企業(yè)來說，國資委是委托人，扮演‘老板’的角色。國資委具有雙重身份，處在相當(dāng)復(fù)雜的委托代理關(guān)系的中心。”

　　“現(xiàn)在的國資國企發(fā)展，成也國資委，敗也國資委。國資在整體發(fā)展中的作用，很大程度上是政府想讓你干什么就是什么。”一位不愿透露姓名的國資管理人士表示。

　　事實上，誰來監(jiān)督國資委，一直是國資管理面臨的一個主要問題，但在制度設(shè)計上上海似乎還沒有想好。

　　在2003年上海市人大會上，人大代表邱益中就曾提交議案，主張由人大來監(jiān)督國資委。

　　但據(jù)當(dāng)時的媒體報道，上海國資決策人士并不想引入人大監(jiān)督，一則人大還要專門設(shè)立一個委員會，有制度變遷的改革成本；二則國資過于復(fù)雜而敏感。

　　在上述國資管理人士看來，原來是三位一體(所有者代表、監(jiān)督、管理)的功能，無論哪個層面都搞不好，現(xiàn)在是三位兩體，但實際上應(yīng)該是三位三體。“國資委機構(gòu)的執(zhí)行層還沒有形成，而國有企業(yè)的執(zhí)行層還要取決于國資委，因此如果目前根源上的問題不解決，還是比較難的。”

　　因此，“國資國企的進一步改革，如果要有新的突破的話，政府行政管理體制改革是前提，尤其對于上海來說，更是這樣。”該人士對本刊表示。

　　稿件來源：《中國新聞周刊》，作者：白紅義

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