有消息稱，2005年6月份以后，上海國有資金對房地產商的委托貸款利率已經達到15%，有的甚至達到18%，幾乎與地下錢莊的借貸利率相差無多。

　　據稱，上海市國資委已就此向上海國資經營公司發出專項整改通知，并要求上海國資經營公司必須積極配合上海市公安局經偵總隊對公司委托貸款的調查工作，同時必須嚴格按照國家對房地產行業的宏觀調控政策以及央行對房地產行業貸款的有關規定，立即停止對房地產領域的委托貸款。

　　俗話說，無利不起早。在高額利潤驅使下，進行委托貸款業務的自然也絕非上海國資經營公司一家。2005年前后，隨著宏觀調控和銀行對房地產等固定投資貸款的控制，上海眾多房地產企業開始尋找上海社保、其他上海國有部門或國有企業的資金支持。這些委托貸款資金大部分流向了房地產市場，另一部分進入了股市。

　　反思“牧羊犬”模式

　　由上海社保案引致曝光的眾多國企資金使用違規問題表明，素有先行者之稱的上海國資改革，盛況之下亦有暗流涌動。面對其紛繁復雜之狀，一位長期關注研究上海國資改革的專家對本刊記者表示，“復雜，里面的問題一下子說不清楚”。

　　1993年，上海成立國有資產管理委員會(國資委)，下設國資委辦公室(國資辦)。此時的國資管理體系是，國資委是一個“會議體”，國資辦作為一個常設辦事機構負責日常協調。

　　2003年，上海國資委掛牌成立，36家曾經屬于不同委辦管轄的大型國有集團歸到國資委，上海新一輪國資改革由此揭開帷幕。

　　在具體的改革規劃中，國資委下屬的30多家集團公司大致被分為三類處理：第一類是諸如百聯集團、錦江集團、上汽集團等經營良好、有發展前景的集團公司，這類企業要發展壯大；第二類企業就是要成為資產投資公司，從現有的集團公司中選擇一些有資本運作經驗的轉型成為資產投資公司；第三類就是那些剩下的經營狀況不是很理想、產業前景不被看好的國有企業集團，將通過第二類的資產投資公司，實現資產重組或者國有資產的退出。

　　在國資管理體制上，上海實行的是包括“國資委、中間層公司以及產業公司”在內的三級管理體制。上海社科院部門經濟研究所副所長楊建文研究員喻之為“牧羊犬”法。

　　上海國資經營公司這樣的資產投資公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。該公司主要持有的是原上海市財政局投資的金融類國有資產，它的主要任務就是“以存盤現”，把存量國資盤活后，將所得利潤去投資上海市急需發展的新領域。

　　除上海國資經營公司外，扮演類似“牧羊犬”角色的還有上海大盛資產有限公司和上海盛融投資有限公司，都是注冊資本數十億元的大公司。

　　截至2005年底，上海國有資產總量達到7300多億元，相對2004年凈增400多億元。從上海國資總量的快速增長來看，這一體制的助益自不待言，但這一體制自身的弊病卻一直未予解決。

　　“此次上海社保案涉及到眾多的國企資金使用違規問題，我們需要認真對上海國企這幾年的改革方向、改革方式及管理體制進行反思和梳理，問題出現在什么地方，然后有針對性地進行調整。”一位上海市國有資產規劃投資委員會常任委員在接受媒體采訪時作上述表示。

　　前述不愿透露姓名的國資專家認為，不要把過去、現在上海國資國企的改革看作是終極模式，而應將上海的國資問題置于上海發展模式的框架下來理解。

　　“國資發展模式是上海發展模式的派生物，國資模式改變的前提，是上海增長方式和發展模式的改變。而上海發展模式的轉變，又取決于上海發展的內在要求和環境條件的變化。”他說。

　　在他看來，上海是典型的政府主導型發展模式，走的是典型的城市經營型發展道路。政府作為發展的主體，對城市的各種資源進行盡可能的有效配置，再通過現有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推進上海的城市發展。這種發展非常有效，但政府層面的績效是以扭曲市場關系為代價的。在這個發展平臺上，政企合一或是官商互動是常態。

　　在政府主導型的城市經營模式下，國資是政府手中很重要的一塊資源。通過這個資源吸引其他社會資源，通過搞活自己本身搞好社會經濟。1993年上海國資改革啟動，隨后的動作很大，政府主導型的特征更明顯。

　　他強調說，這種發展模式的有效性很高，但同時，這種發展模式的風險性也很高。政府如果做得對，結果還好。一旦在發展思路和發展決策上出了偏差，就會出大問題，缺少防范機制和制約手段。此次上海一系列大案，就是這種結果。案子都出在國資這一塊，如社保、公積金等，這個層面能夠動用的資源很大，如果沒能形成制衡關系的話，在調配過程中就會出問題。

　　“目前一個國資的監督功能，一個管理功能，都集中在國資委。在過渡時期是可以理解的，但從長遠來看，監督功能與管理功能不應該集中于一個行為主體。這樣就缺少制衡，裁判員、運動員，甚至再加上教練員，集于一身，無論于公于私，都是有害無益的。”這位專家說。

　　誰來監督國資委

　　在國資委成立伊始，上海社科院部門經濟研究所副所長楊建文研究員便撰文指出了這一新機構的復雜性：“對于政府來說，國資委是代理人；對于國有企業來說，國資委是委托人，扮演‘老板’的角色。國資委具有雙重身份，處在相當復雜的委托代理關系的中心。”

　　“現在的國資國企發展，成也國資委，敗也國資委。國資在整體發展中的作用，很大程度上是政府想讓你干什么就是什么。”一位不愿透露姓名的國資管理人士表示。

　　事實上，誰來監督國資委，一直是國資管理面臨的一個主要問題，但在制度設計上上海似乎還沒有想好。

　　在2003年上海市人大會上，人大代表邱益中就曾提交議案，主張由人大來監督國資委。

　　但據當時的媒體報道，上海國資決策人士并不想引入人大監督，一則人大還要專門設立一個委員會，有制度變遷的改革成本；二則國資過于復雜而敏感。

　　在上述國資管理人士看來，原來是三位一體(所有者代表、監督、管理)的功能，無論哪個層面都搞不好，現在是三位兩體，但實際上應該是三位三體。“國資委機構的執行層還沒有形成，而國有企業的執行層還要取決于國資委，因此如果目前根源上的問題不解決，還是比較難的。”

　　因此，“國資國企的進一步改革，如果要有新的突破的話，政府行政管理體制改革是前提，尤其對于上海來說，更是這樣。”該人士對本刊表示。

　　稿件來源：《中國新聞周刊》，作者：白紅義

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