二、審計(jì)查出的主要問題
(一)部分項(xiàng)目違反招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)資金使用等方面的規(guī)定。
1.雖然34個(gè)項(xiàng)目都實(shí)行了招投標(biāo)制度，但其中20個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格，有些項(xiàng)目涉嫌有幕后交易，個(gè)別項(xiàng)目存在商業(yè)賄賂，影響了工程質(zhì)量。
一是建設(shè)單位指定分包和施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包問題。其中：建設(shè)單位違規(guī)直接發(fā)包和指定分包工程17.96億元，施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程72.39億元，兩者合計(jì)占抽查項(xiàng)目合同總金額的36%。抽查其中8.01億元轉(zhuǎn)分包工程發(fā)現(xiàn)，施工單位從中違規(guī)收取管理費(fèi)0.92億元，部分工程轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工隊(duì)甚至個(gè)體包工頭，其中3個(gè)項(xiàng)目因偷工減料造成質(zhì)量缺陷。如新疆昆侖路港工程公司等4家單位在安徽省蚌埠至明光高速公路建設(shè)中，將8497萬元的工程分包給36個(gè)無資質(zhì)施工隊(duì)，收取管理費(fèi)1946萬元。投資2813萬元的重慶市長壽至萬州高速公路的邊坡綠化工程被轉(zhuǎn)包4次，承包單價(jià)由130元/㎡降到42元/㎡，建設(shè)資金在中間環(huán)節(jié)被抽取了70%，其中一個(gè)體戶將工程一次轉(zhuǎn)包就非法獲利672萬元；抽查邊坡綠化工程中的24個(gè)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)規(guī)定的安裝錨桿均未實(shí)施。浙江省麗水至青田高速公路第19標(biāo)段被層層轉(zhuǎn)包，最后由兩個(gè)既無資質(zhì)又缺乏施工能力的包工頭組織施工，而由其承建的高速路橋工程中，僅119根樁基就有46根存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。
二是少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手工程招投標(biāo)，謀取私利，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。如青島市交通局原局長等人在黑龍江省同江至海南省三亞高速公路青島段建設(shè)過程中，將部分工程項(xiàng)目指定一名臨時(shí)工假冒和借用其他公司名義承包，并按高價(jià)結(jié)算，造成公路建設(shè)資金損失1300多萬元。2001年以來，四川省達(dá)州市檢察院原檢察長利用檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督預(yù)防交通部門職務(wù)犯罪之機(jī)，為其親屬承攬大竹至鄰水邱家河高速公路邊坡綠化工程，結(jié)算單價(jià)明顯高于當(dāng)?shù)赝惞こ蹋`規(guī)獲利249萬元。
三是5個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)和評標(biāo)存在幕后交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15標(biāo)段招標(biāo)過程中，建設(shè)單位——安徽省蚌明高速公路開發(fā)有限公司按照原董事長的授意，違規(guī)使安徽省公路工程總公司中標(biāo)，然后又以“施工量大”為由，要求該公司將其中三分之一的工程分給蚌埠市路橋工程有限公司。在這一要求得到滿足后，才與安徽省公路工程總公司簽訂價(jià)款為7402萬元的合同。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，一些單位和個(gè)人，以“中介服務(wù)”為幌子，采取各種手段“幫助”施工單位中標(biāo)，從中收取好處費(fèi)1374萬元。如中鐵二十局三公司在浙江省麗水至青田高速公路的招投標(biāo)中委托一家民營企業(yè)主進(jìn)行“對外公關(guān)”，公司中標(biāo)后，將其中的6700萬元的工程發(fā)包給該民營企業(yè)主，后者又將工程轉(zhuǎn)包給另外兩個(gè)包工頭，從而非法獲利510萬元。
2.26個(gè)項(xiàng)目所涉及的交通主管部門及建設(shè)單位擠占挪用或利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金21.58億元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)、招待和發(fā)放獎(jiǎng)金等。
一是湖南、廣西等6個(gè)省(區(qū))交通管理部門或其下屬單位利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金1.96億元。如1999年以來，廣西自治區(qū)交通廳基建管理局采取通過所屬職工技協(xié)向施工單位收取“咨詢費(fèi)”等方式，套取、截留并私分建設(shè)資金2600多萬元。2000年以來，湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司職工技協(xié)利用與上級單位的關(guān)系，以所謂“聯(lián)營”方式幫助施工企業(yè)承攬工程，違規(guī)收取資金1090萬元，用于成立私人公司和給上級單位發(fā)獎(jiǎng)金等。2000年至2005年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳機(jī)關(guān)事務(wù)中心下屬的碎石場，在向呼和浩特至老爺廟高速公路提供石料中，以虛列成本等方式套取建設(shè)資金1279萬元，其中70%上交自治區(qū)交通廳(至審計(jì)時(shí)已有413萬元用于招待和發(fā)放補(bǔ)貼等)，30%給了項(xiàng)目建設(shè)單位。
二是吉林、陜西等省(區(qū))26個(gè)高等級公路項(xiàng)目建設(shè)單位擠占挪用建設(shè)資金19.62億元。至2004年底，吉林省四平至白山高等級公路建設(shè)單位挪用建設(shè)資金9608萬元，用于其他公路及市政工程建設(shè)等，并將市政工程建設(shè)投資費(fèi)用等7226萬元擠入該高等級公路項(xiàng)目成本。陜西省高速公路開發(fā)公司承擔(dān)兩條高速公路建設(shè)采購材料時(shí)，通過向建設(shè)單位收取“材料采購保管費(fèi)”、向材料供應(yīng)商收取“聯(lián)合投標(biāo)代理費(fèi)”的方式，違規(guī)獲利7727萬元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)和該公司的日常開支。還有一些建設(shè)單位管理費(fèi)嚴(yán)重超支，如2003年8月至審計(jì)時(shí)，廣西自治區(qū)河池至南寧高等級公路建設(shè)單位巧立名目，安排20批共141人次出國，累計(jì)支出977萬元。
3.因勘察設(shè)計(jì)失誤，盲目趕工期等原因，造成損失浪費(fèi)和增加投資32.47億元。
一是16個(gè)項(xiàng)目因勘察設(shè)計(jì)失誤，違反基本建設(shè)程序，盲目趕工搶工等原因，造成損失浪費(fèi)和增加投資27.18億元。如貴州省一家設(shè)計(jì)單位的部分領(lǐng)導(dǎo)收受賄賂296萬元后，將遵義至崇溪河高速公路的地質(zhì)勘察工作違規(guī)分包給10家單位；因部分勘察人員不具備勘察資質(zhì)，造成勘察結(jié)果與實(shí)際地質(zhì)狀況嚴(yán)重不符，使工程增加投資和損失浪費(fèi)共7.2億元。內(nèi)蒙古自治區(qū)交通部門在呼和浩特至老爺廟高速公路建設(shè)中，為追求速度，將4年工期壓縮為28個(gè)月，并以未經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)行招標(biāo)，后因批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案較初步設(shè)計(jì)方案有變化，實(shí)際棄土量超過設(shè)計(jì)棄土量513萬立方米，增加投資3827萬元。
二是10個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)單位審核不嚴(yán)，少數(shù)工程技術(shù)人員甚至弄虛作假，導(dǎo)致多計(jì)工程款5.29億元，占合同價(jià)款的9%。如武漢市繞城高速公路東北段工程建設(shè)單位少數(shù)人員和監(jiān)理人員在收受、索取施工單位賄賂300多萬元后，縱容甚至“幫助”施工單位虛報(bào)工程量、違規(guī)提高項(xiàng)目單價(jià)、違反合同規(guī)定多付工程款等，套取建設(shè)資金2400多萬元。2002年8月至2003年3月，承擔(dān)貴州省遵義至崇溪河高速公路兩個(gè)隧道的一家施工企業(yè)，利用偽造的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)單、采購單據(jù)，虛報(bào)材料采購量和使用量，套取工程款1905萬元。
(二)一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長期拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款，損害農(nóng)民利益。
1.15個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)審批占用土地或違規(guī)多征土地10.29萬畝，改變土地使用性質(zhì)或未按規(guī)定復(fù)墾1370多畝。如2001年8月開工、2002年10月通車的北京六環(huán)路胡各莊至西沙屯段，建設(shè)時(shí)征地6817畝，但北京市政府遲至2003年才向國土資源部申請征地審批。貴州省遵義至崇溪河高速公路批準(zhǔn)用地1.04萬畝，實(shí)際征地1.77萬畝，多征了7300畝。四川省廣安至南充高速公路項(xiàng)目至審計(jì)時(shí)尚有263畝土地未復(fù)墾，其中50多畝已被用于辦養(yǎng)殖場，其余土地荒蕪廢棄。廣安市政府違規(guī)多征的268畝土地未用于公路建設(shè)，其中11畝土地掛牌拍賣，獲利600萬元。
2.湖北、湖南、四川、云南等14省(區(qū))共21個(gè)項(xiàng)目應(yīng)支付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)51.7億元，其中16.39億元被當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、長期拖欠或扣減。如武漢繞城高速公路東北段工程征地1.03萬畝，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每畝1.89萬元，但實(shí)際僅按每畝4800元補(bǔ)償給農(nóng)民，共少補(bǔ)償了1.45億元。四川省大竹縣至鄰水縣邱家河和廣安至南充兩個(gè)高速公路項(xiàng)目的征地補(bǔ)償款，被當(dāng)?shù)卣捌渌鶎俨块T挪用1.95億元，占補(bǔ)償款的46%，主要用于市政工程、開發(fā)區(qū)建設(shè)和政府部門經(jīng)費(fèi)支出等。湖南省湘潭至邵陽等3條高速公路的征地拆遷部門在征地拆遷費(fèi)中列支工作經(jīng)費(fèi)1.6億元，比省政府規(guī)定的工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高出12.3倍，從中擠占1.48億元，用于購買汽車、發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等。云南省元江至磨黑高速公路到2005年底已通車兩年，但仍有2500多萬元征地補(bǔ)償費(fèi)未付給失地農(nóng)民。
(三)部分項(xiàng)目建成后，未達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，難以按期還清貸款。
截至2005年底，竣工通車一年以上的20個(gè)項(xiàng)目中，有14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測值的60%，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。如哈爾濱繞城高速公路西段項(xiàng)目自2004年9月通車以來，日均車流量為1761輛，僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測值的13.8%，年收入扣除運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用后，僅夠償還一個(gè)季度的貸款利息。2004年8月竣工通車的吉林省四平至白山高等級公路，92%的建設(shè)資金是銀行貸款，按年利率5%測算，每年應(yīng)付利息1.5億元；該項(xiàng)目2005年通行費(fèi)收入6500多萬元，日均車流量、年收費(fèi)收入都僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測值的35%。甘肅省國道212線蘭州至臨洮高速公路2004年通車以來的通行費(fèi)收入不到同期應(yīng)支付貸款利息的40%，還貸壓力很大。陜西省戶縣至勉縣高速公路已到位資金中，除車購稅等中央財(cái)政資金11.5億元外，其余30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用于項(xiàng)目建設(shè)的37.7億元資本金分文未到，預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后，將比可行性研究報(bào)告確定的還本付息額增加67.6億元。
上述高等級公路項(xiàng)目建設(shè)中存在問題的原因主要是：
第一，建設(shè)管理體制尚未理順，改革滯后于發(fā)展。目前不少公路項(xiàng)目的建設(shè)、籌資和還貸主要依賴政府，客觀上加快了公路建設(shè)，但也有少數(shù)地方政府過度超前建設(shè)高速公路，大大超出當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力。再有，一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，加之監(jiān)督制約機(jī)制不健全，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易、非法謀取部門和小團(tuán)體利益等問題。
第二，責(zé)任追究機(jī)制未落實(shí)到位。國家對公路項(xiàng)目建設(shè)管理有明確的法律法規(guī)規(guī)定，但一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位重公路項(xiàng)目建成數(shù)量和速度，輕項(xiàng)目管理和群眾利益，對歷次檢查發(fā)現(xiàn)的問題不及時(shí)糾正、不依法追究責(zé)任，助長擠占挪用建設(shè)資金、非法轉(zhuǎn)分包、違規(guī)征地和拖欠補(bǔ)償款等違法違規(guī)問題發(fā)生且屢禁不止。
第三，一些地方政府為了爭取立項(xiàng)，在可行性研究階段高估車流量，夸大預(yù)期效益，而公路建成后車流量達(dá)不到預(yù)測值，導(dǎo)致公路資產(chǎn)利用率低下；一些地方超出本地財(cái)力可能建設(shè)公路項(xiàng)目，建設(shè)中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成后經(jīng)營收入難以償還貸款本息。
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