60周年之際，中國“坐三望二”的經濟總量后面，也帶來了財政的豐盈和財政制度的不斷完善

　　文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏

　　最新統計局數據顯示，1950年全國財政收入只有62億元，到2008年，這一數字增長到61330億元，2009年預算安排為66230億元，60年間增長1000余倍，也就是說2009年中國一天的財政收入大約三倍于1950年的全年財政收入。

　　隨著財政實力的不斷增強，財政對國家政權建設、經濟和社會事業發展的保障能力不斷提高。從量來看,1950年的財政支出為68億元，2008年達到62593億元，2009年預算安排76235億元，60年間增長了1120倍。

　　從結構來看,從計劃經濟時期以經濟建設為主的建設財政，正逐步向適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政轉變。2008年，全國財政用在教育、醫療衛生、社會保障和就業、文化方面的民生支出達到19959億元，占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元，同比增長了23.3%。

　　采訪中，中央財經大學財經研究院院長王雍君告訴《瞭望》新聞周刊，這些數字后面，不僅是經濟實力的增強，還有財政體制在各個不同歷史時期進行的多次改革。“建國以來，我國的財政體制經歷了由高度集中、一灶吃飯到分級管理、分權分稅的發展過程。目前的分稅制財政體制仍在不斷完善中。”

　　財力千倍增長的“奇跡”

　　在“輝煌60年”系列形勢報告會上，財政部部長謝旭人用數據對中國財政實力不斷壯大作了生動描述：全國財政收入從1950年的62億元開始，到突破1000億元，用了28年時間；從1000億元到1萬億元，用了21年時間；從1萬億元到6萬億元，只用了9年時間。對此，他給予高度評價，“財政實力的不斷壯大，是我國綜合國力持續增強的重要體現，為促進經濟發展和社會進步提供了堅實的財力保障。”

　　同時，財政支出結構也在不斷調整優化。不斷加大對公共服務領域的投入，大幅增加教育等社會事業、農業、科技、環境保護以及基礎設施建設等重點支出，優先保障和改善民生。2008年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、文化方面的民生支出達到19959億元，占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元，同比增長23.3%。

　　解放初期，新中國的財政收入主要是公糧。到1953年，國家的工作重點首次轉移到了經濟建設上。財政就是“發展經濟，保障供給”，這一“功能”一直持續到1978年。謝旭人說，計劃經濟時期，財政對國民經濟運行發揮了重要作用。

　　十一屆三中全會以后，對財政調控的認識也隨著政府職能的轉變而不斷發展，逐步探索運用稅收、補貼、國債等多種經濟手段來調節經濟。特別是20世紀90年代以來，針對經濟形勢發展變化，我國先后實施了適度從緊的財政政策、積極的財政政策、穩健的財政政策和積極的財政政策，有力促進了國民經濟平穩較快發展。

　　“財政實力的增強，在很大程度上得益于1994年的分稅制財政體制改革。”長期致力于公共財政管理研究的王雍君指出“奇跡”的制度建設來源：60年來，我國財政改革和發展不斷取得新進展，公共財政體系不斷健全；財政管理水平不斷提高，財政運行日趨科學規范；財經對外交流與合作不斷拓展，財政國際地位和影響力不斷提升。

　　分稅制財政體制改革前的1993年，中國五級政府全部預算內財政收入不過區區3000多億元人民幣，但到2005年已經突破了30000萬億元，2009年的預算安排達到了76000億元。“這樣的速度和規模在全球范圍內是絕無僅有的。很難想象，如果沒有這項改革，中國在20世紀80年代至90年代中期急劇的財政衰落——兩個比重逐年下降——將會發展成什么樣子。”他說，最重要的是，沒有這項改革，我國的財政體系就無法走出“吃飯財政”的落后狀態。

　　改革締造公共財政

　　“兩個比重”即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。前一個比重即財政收入占GDP的比重，1979年為28.2%，到1993年下降到了12.3%；而中央財政收入占全國財政收入的比重，1979年是46.8%(扣除債務收入)，1993年下降為37.6%(扣除債務收入)。

　　“其后果是產生巨大財政赤字，財政宏觀調控能力大大削弱。”王雍君認為，“1994年實施的分稅制財政體制改革的大方向是正確的，它幫助中央政府集中財力來解決全國范圍內日益拉大的財政實力和公共服務差距。一種觀點認為這項改革削弱了地方特別是基層政府的能力，強化了中央集權。應該看到，如果沒有這項改革，中國的地區差距很可能比現在還要大得多。”

　　對于當時中央財政收入的嚴重不足，1998年3月至2003年3月期間擔任財政部長的項懷誠回憶說，從20世紀80年代末到90年代初，甚至發生過兩次中央財政向地方財政“借錢不還”的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢，如糧食收購補貼資金不到位，鐵路、民航、港口等重點建設資金不到位等。當時連某些中央機關都已經到了不借錢工資就發不出去的境地。

　　1993年7月23日，全國財政、稅務工作會議召開。項懷誠回憶，當時朱基副總理來到會場對所有與會者說，“在現行體制下，中央財政十分困難。現在不改革，中央財政的日子就過不下去了，(如果這種情況發展下去)，到不了2000年(中央財政)就會垮掉！”

　　正因為此，60年來財政體制歷次變革中，1993年的分稅制改革影響最為深遠，具有里程碑意義。之后又通過實施所得稅收入分享改革、出口退稅分擔機制改革、緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”激勵約束機制等，進一步規范了政府間財政分配關系。

　　除此之外，王雍君指出，這些年中央政府已經充分認識到加強基層財政的重要性，特別是在提供基本民生服務方面。為此，實施了一系列的配套改革，包括2009年7月財政部出臺的省直管縣改革，目的正是在于加強基層財政。

　　在項懷誠看來，財政60年改革實際上是財政由高度集中向分級分權轉變的過程，是財政管理逐漸科學化、規范化的過程。這個過程也是財政宏觀調控能力不斷增強，公共財政體系不斷健全的過程。尤其是所擔當的調控經濟的職能，從20世紀90年代初至今，有力地促進了國民經濟平穩較快發展。

　　這期間，稅收制度建設加快。1994年以公平稅負和簡化稅制為核心，實施了工商稅制改革。其后，全面取消農業稅，實施消費型增值稅，統一內外資企業所得稅，推進成品油稅費改革，完善個人所得稅、消費稅、關稅等，基本建立了適應社會主義市場經濟發展需要的稅制體系，政府與企業、個人之間的分配關系進一步規范，稅收的收入功能和調節功能逐漸增強。

　　預算制度改革逐步深入。新中國成立初期，為規范預算管理，初步建立了我國政府預算制度。改革開放特別是黨的十四大以來，部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等改革不斷深化，預算的完整性、規范性、透明度明顯提高。

　　財政支出結構不斷調整優化，切實保障和改善民生。以“三農”投入為例，改革開放后，各級財政部門不斷加大對“三農”的支持力度，尤其是2003—2008年，中央財政“三農”支出分別為2144億元、2626億元、2975億元、3517億元、4318億元和5956億元，年均增長率達到20.9%。2009年預算安排7161億元，增長20.2%。

　　任重道遠的未來之路

　　現在，新的挑戰已經出現，即如何進一步調整完善分稅財政體制，健全公共財政管理體系。對此，王雍君認為，“主要問題在于中央政府財政關系缺乏一個基礎性的法律框架，特別是在支出職責的劃分方面。此前的改革主要限于收入劃分和政府間轉移支付，支出劃分基本上沿襲過去的模式，所以各級政府的支出責任很不清晰，導致很多問題。”

　　正因為此，王雍君認為，財政體制方面最突出的弱點在于行政層面，“過于強勢的部委(條條)和過于弱勢的地方政府(塊塊)并存的格局，非常不利于發揮地方政府在服務人民方面的潛力和相對優勢”。

　　除了財政體制改革需要進一步深化，對預算改革，王雍君認為是建立公共財政的關鍵。“主要的問題是：國家財政規模迅速擴展的同時，大量寶貴的稀缺資源的配置格局不能準確反映國家戰略和政策的優先性。主要表現為在行政管理、公車購置與維護、辦公樓建設和公款消費方面花的錢太多，教育、基本衛生保障和社會保障體系方面花的錢太少。”

　　對于今后一個時期財政工作重點，謝旭人透露將從六個方面下功夫：

　　注重財稅政策與貨幣政策、產業政策等協調配合，不斷增強財政宏觀調控的前瞻性、針對性和有效性；深化財政體制改革，完善財政轉移支付制度，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制；優化財政支出結構，建立保障和改善民生的長效機制，完善體現科學發展要求的公共財政體系；推進稅費制度改革，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，大力構建有利于科學發展的財稅制度；堅持依法理財，強化財政監督，建立健全財政預算管理制度，全面實行財政科學化精細化管理，提高財政管理績效；加強干部隊伍建設，提高干部綜合素質，強化財政工作組織保障。

　　采訪最后，王雍君告訴本刊記者，無論財政體制改革還是預算改革，改革的道路仍然漫長并且充滿不確定性。部分原因在于難以獲得足夠的動力來推動改革，另一個原因是這些改革越來越涉及既得利益格局的調整。“沒有深入的、走上正軌的財政體制和預算改革，中國建設和諧社會的努力將難以收到實效。”□