公共產品為何漲價不休

　　由于定價機制不合理，我國水、電、氣等公共產品的價格不斷上漲，甚至出現“政府定價，企業賺錢，百姓埋單”的怪現象，引起老百姓不少怨言，對此應當給予高度重視。

　　公共產品定價機制存在的主要問題

　　真實成本難辨識。和市場競爭形成的價格不同，公共產品價格的制定或調整一般都是沿用傳統的成本加成定價法。但由于價格主管部門不參與市場準入、需求管理及運行成本的監控，很難辨別企業上報成本的合理性和真實性。在缺乏競爭和成本約束的情況下，提供公共產品的企業根本沒有動力降低自己的生產成本，相反會主動提高生產成本，因為高額的生產成本可以增加話語權和漲價幅度，其結果是公共產品價格隨著成本的增加而提高，最終形成“提高成本—企業虧損—提高價格—提高成本”的惡性循環。

　　市場化成漲價借口。近年來，我國公共產品價格改革出現片面強調市場化傾向，并以此為借口推卸政府提供公共產品的責任。這在教育、醫療衛生方面表現得相當突出。如，近幾年我國公共教育投入占GDP的比例只有3%左右，而發達國家為6%~7%，發展中國家也達4.1%。在醫療衛生領域，有統計表明，我國政府醫療保障支出在世界衛生組織190多個成員中倒數第四。

　　“聽證會”變成“漲價會”。在公共產品領域，消費者的力量分散，他們天然地處于劣勢地位。目前雖然規定了公共產品調價要召開聽證會，但調價聽證會制度不完善，存在一些問題。一是聽證會代表缺乏代表性。目前，聽證代表的遴選程序、標準、數量和比例尚未明確，有的代表在開會之前僅做了小范圍或比較膚淺的調查，有的甚至沒有進行調查，代表性不強。另外，部分聽證會主辦方在會前就和代表達成了默契，一些與政府部門持不同意見的群眾或團體沒有充分發言權，甚至無緣與會。如2004年鄭州市物價局召開城市供水價格聽證會，受影響最大的餐飲業竟沒有代表。二是價格聽證缺乏透明度�，F實生活中相當多的價格聽證會存在著“秘密保護”、“信息隔離”的現象，存在著“暗箱操作”、“民主做秀”的嫌疑。如2002年1月的全國鐵路價格聽證會，參加聽證的消費者代表被“秘密保護”，使得聽證代表在聽證會前不能與廣大消費者進行交流。三是聽證材料送達時間過遲。法律規定：聽證會前10天送達聽證材料。但由于材料多、專業性強等因素，有些問題甚至還要去實際調查才能了解清楚，提前10天送達材料，時間太短。在這種情況下，一些聽證會質量得不到保障，“聽證會”變成“漲價會”。

　　政企合一難監管。目前，我國對公共產品價格的監管主要是參照《價格法》，尚沒有專門的法律法規，而《價格法》對公共產品價格的監管原則、監管機制和定價方法等規定不明確，針對性和操作性不強。此外，大多數公用事業仍具有明顯的政企合一特征。如城市煤氣、自來水以及電力、郵政和電信等行業都是由相關行業主管部門管理，主管部門既是管理政策的制定者與監督者，又是具體業務的壟斷經營者。這種政企不分的做法使公用事業由自然壟斷變成行政壟斷，導致企業沒有競爭壓力、效率低下、經營成本高、服務意識差。

　　財力無法支撐補償。公共產品是居民的生活必需品，其公益性決定了它不能以追求利潤最大化為生產目的，企業因此而損失的利益應通過價格補償和財政補貼兩個渠道得以彌補。但由于各地財力有限，往往無法直接投入或進行補貼，而更多寄希望于通過調價來解決補償不足問題。另外，公共產品漲價對弱勢群體的補償機制也沒有建立起來，引發廣大群眾特別是低收入人群對公共產品漲價的強烈不滿。

　　完善公共產品定價機制的若干建議

　　探索采取多種定價方式。政府可以把公共產品的價格區分為競爭價格和壟斷價格，對于競爭價格，要放寬市場準入門檻，增加競爭主體，最終由經營者根據市場供求關系和資源配置來確定價格。

　　對于路網、電網、水網等壟斷產品價格，可以采取最高限價模型定價方法，為壟斷產品設置價格上限，并進行定期調整，以激勵經營者提高效率、降低成本。對于供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業，可以采取特許投標制，并在投標和競標的過程中確定所提供公共產品和服務的價格，這樣既可以引入市場競爭機制，又可以實現社會福利的最大化。對于大宗交易如鐵路運輸、直供電等，允許供求雙方通過談判方式確定價格。另外，還可以合理運用用量差別價格、季節價格、時段價格等多種定價方法，鼓勵居民節約用水、用電、用氣，建設節約型社會。

　　建立成本約束機制。進一步貫徹落實《政府制定價格成本監審辦法》，明確定價成本構成、審核標準和方法，并向社會公布，逐步建立定調價監審和定期監審相結合的成本監審制度，避免過分依賴企業單方提供的成本資料，增強價格管理的科學性、有效性和權威性。

　　完善價格聽證制度。價格聽證的主體是聽證主持人、聽證代表和社會中介組織。聽證主持人應由物價主管部門擔當，聽證代表主要由經營者代表和消費者代表兩部分組成，消費者代表包括專家、學者代表和一般消費者代表。要合理確定經營者代表和消費者代表的比例，適當增加一般消費者代表的數量，特別要注意保障社會弱勢群體的發言權。專家、學者代表人才庫，要實行單獨、動態、隨機管理。支持社會中介組織，如會計師事務所和咨詢顧問機構等按照規定的程序參與價格聽證會。

　　在聽證會舉行前，要把有關聽證事項及相關資料全部公開，同時公開聽證代表的通訊地址和聯絡方式，以便聽證代表充分聽取公眾意見和建議。在聽證會舉行時，應充分利用現代網絡和電視等傳媒進行直播，避免暗箱操作，提高聽證會的透明度和公信力。

　　舉行聽證雖然是政府價格決策的必經程序，但不是最終決策。政府要從公共利益最大化角度出發，科學合理地采納聽證結論，不予采納的意見建議要由有關部門及時給出合理解釋，確保聽證會不走過場。

　　完善價格監管方式。抓緊研究制定規范公共產品定價的專項法規或部門規章，形成以《價格法》為核心、門類齊全、操作性強的價格監管法律體系，使價格監管有法可依。同時建立統一執法隊伍，改革行業主管部門執法體制，統一執法標準，從根本上扭轉多頭執法的現狀，保證執法效果。

　　作為過渡，目前可借鑒電力監督管理委員會模式，設立不同的公共產品監管機構，與政府的行政職能完全分離。在條件成熟時可考慮整合不同行業的監管機構，成立公用事業監管委員會，將價格監管機構與市場準入、運行監督等監管機構合并，實現價格審批與成本監控一體化，以打破部門利益，維護社會公共利益。

　　深化公用事業改革。對于鐵路、航空、郵政和供電等自然壟斷領域，要通過法律形式，確保國家的控股地位及必要的決策權或否決權，防止外商對某些關系國計民生的重大公共基礎設施的絕對控制。但要掌握關鍵商品和服務的價格審核權，提高政府在維護社會公正和公平方面的宏觀調控能力。可根據政府公共政策目標建立控股公司，以較少的資本控制更多的公共產品與服務的供給，滿足人民不斷增長的物質文化生活需要。

　　對于非自然壟斷領域，要建立有效的競爭機制，促使公共產品經營者更主動地降低成本和價格，提高服務質量和效率。將生產性、經營性公用事業單位進行企業化改制，實現政、事、監、企相互分離，使其成為獨立的市場主體，將其承擔的市場管理和監督等行政職能全部劃歸政府管理部門。堅決打破行業壟斷和地區封鎖，靈活采取整體改制、引資改制、切塊改制、國有股出讓、租賃委托經營等多種方式引入社會資本，促進公用事業快速發展。此外，制定有效的產業政策，引導各行業尤其是在社會功能上有相互替代性的行業均衡發展，促進行業之間的有效競爭，增加消費者的選擇權。

　　按照構建社會主義和諧社會和完善社會主義市場經濟體制的要求，政府要加大對公用事業的投入，把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生和公共基礎設施等方面，確保城市公用事業投入與城市發展和人民生活水平提高相同步。另外，要建立價格調節基金，對普遍服務承擔者、低收入者等給予補貼�！�(文/劉新民　作者系中國人民大學經濟學博士，現在中央機關從事政策研究工作。）