不出意外,在今年“兩會”之后,塵封了13年之久的地方債將再次揚帆啟程。2月17日,十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了關于《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報,報告須經過3月5日召開的全國人民代表大會審議批準。按照慣例,立法機關對政府提交的預算草案一般不會作大的修改,地方債“放閘”已為期不遠。

　　發行方式革新

　　地方政府債由財政部以記賬式國債發行方式代理發行,實行年度發行額管理,2009年總規模控制在2000億元以內,地方政府承擔還本付息責任。

　　據悉,本次發行國債方案的具體做法是,地方政府債由財政部以記賬式國債發行方式代理發行,實行年度發行額管理,2009年總規模控制在2000億元以內,還本付息和支付發行費也由財政部代辦。但地方政府承擔還本付息責任,及時向財政部上交本息、發行費等資金。未按時上交的,在辦理年度結算時,財政部與地方財政結算時如數扣繳。與老辦法相比,中央政府的角色由“轉貸”變為“代理”,而地方政府則成為“債務人”。

　　這也是新發行方案的最大亮點,本次由中央代理發行的地方政府債券,必須列入地方預算進行管理。過去中央發債轉貸地方,既沒有列入中央預算,也沒有列入地方預算,只做了賬務記錄。

　　財政部財科所所長賈康向記者解釋:“轉貸是1998年采用的方式,即中央政府發行國債籌資,再通過商業銀行以高于國債的利率貸給地方政府,由地方逐年歸還。所有資金不計入財政赤字。但是代發就會有系列權責利明確的配套規定出臺,中央政府不會為這些債務包底。”

　　盡管各地對地方債的積極性很高,但真正要出臺,既有法律是一道必須邁過去的坎。中國社會科學院財政與貿易經濟研究所研究員楊志勇在接受媒體采訪時表示,地方債的發行是當前比較迫切的一個問題,其難度也比較大。“目前的背景下,各地方政府紛紛推出經濟刺激計劃,需要大量資金作為支撐；另一方面,《中華人民共和國預算法》第二十八條明確規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。

　　“拉動GDP1%左右”

　　德意志銀行大中華區經濟師馬駿發布報告稱,中央代發的地方債與中央債共同規模將達8500億元,兩者共同作用之后,估計2009年財政刺激將達到GDP的1%左右。

　　在去年中央政府出臺4萬億的經濟刺激計劃以后,地方懲罰大刀闊斧的上馬項目,出臺投資計劃,有機構測算,總資金需求達到18萬億之多,而這些錢從何處來,便成了外界關注的話題。

　　土地出讓金曾是地方最重要的收入來源,而土地市場交易的低迷,地方政府獲得的收入銳減,因此,地方債券發放能夠緩解他們的資金“渴望癥”。財經雜志首席經濟學家沈明高也表示:“我贊成發地方債,但發多少仍需論證。從土地收入下降后,地方政府唯一的收入就是銀行貸款。若允許地方政府發債,政府擠占銀行的貸款就會少,銀行貸款就可多支持企業。現在各地政府借了很多債,讓地方政府的債務更不透明,且各地經濟建設需超前支出”。

　　去年12月的中央經濟工作會議,初定2009年的中央赤字規模為5000億元,同時決定通過債務融資,補充地方政府為“4萬億”經濟刺激計劃提供配套資金的部分缺口。據國家發改委有關部門測算,2009年,地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元,而地方政府自身僅能夠提供3000億元,缺口近3000億元。“當前的情況是地方政府普遍面臨地方財政的可持續性問題,依賴土地轉讓的財政收入模式明顯不可長久,在此情形下,地方財政必須改革,最好是試點改革,包括物業稅、開辟地方債等等。這需要時間。在地方財政改革不能大規模推進的前提下,中央財政多發債,用于補貼地方財政,是大格局的要求。以4萬億財政刺激計劃為例,如果中央不出大頭,讓地方自己想辦法,其隱患可能是長遠的。”清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵教授稱。

　　德意志銀行大中華區經濟師馬駿在其2月17日最新發布的報告中表示,中央代發的地方債與中央債共同規模將達8500億元,兩者共同作用之后,估計2009年財政刺激將達到GDP的1%左右。馬駿在其報告中預計,在3月份的“兩會”期間,中國或將通過中央財政赤字,規模在6500億元左右。

　　償還能力讓人擔心

　　有專家稱,地方債的風險還在于其地方政府的償債能力。

　　而關于地方債的消息也在網上引起熱議。有人表示:“有能力發債的地方政府并不缺錢,缺錢的地方政府一般又不具備發債能力。”地方債利率相同的話,上海、廣東、江蘇之類的發達省份的債因為償還能力強一定能銷得好,而青海、甘肅、貴州這樣的欠發達省份的債呢?有人買嗎?而且,償還能力也不一樣,也會有還不起的,最后只能由中央財政來解決,解決方式最終只能靠赤字來實現。

　　根據主管部門財政部的測算,即便在嚴格禁止地方政府發債的年代,截至2007年底,中國地方政府性債務總額仍達到40000多億元,其中直接債務占80%,剩余20%為擔保性債務。而隱性債務,則無法統計。據國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計,到目前,我國地方政府債務至少在1萬億元以上,其中,地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右,鄉鎮平均負債400萬元。

　　因此,在地方狀況并不健康的前提下,如果繼續預支地方財政收入,是否會導致病情更嚴重。有專家稱,地方債的風險還在于其地方政府的償債能力。

　　中國社科院有關專家介紹,1998年亞洲金融危機期間,我國曾通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式,增加地方政府財力,但其后轉貸資金的償還情況并不理想,一些財力薄弱的省份無力歸還,最終由中央財政包底。消息人士稱,春節前,財政部有關地方政府債券發行的操作性文件已下發給地方,并開始收集地方投資需求,以最終確定地方政府債券發行的額度。目前,省級政府和計劃單列市具備通過中央代發地方債券資格的可能性較大。(記者 胡劍龍)