8月13日國務院公布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(24號文)。《意見》明確要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。也就是說，面對各地房價快速上漲，政府已經意識到這個問題的重要性，并希望建立一套有效的住房保障體系或采取“雙軌制”的方式來解決低收入家庭居住問題。正是從這個意義上說，《意見》向有利于廣大民眾住房改善方向、建立起適應中國的房地產市場發展模式上邁出了一步，也是對18號文件的糾偏。但是，其中仍然有許多方面值得商榷與改進的地方。

　　在我看來，《意見》有以下幾個方面的新意：一是《意見》的第一句話就提出“住房是重要的民生問題”，明確肯定了中國的房地產市場發展就是為了改善居民的基本居住條件，而并非僅是拉動GDP增長、擴大內需的支柱產業。提高與改善人民住房福利水平是中國房地產市場發展的根本及準則。這不僅體現了保證居民的基本居住權的現代文明，而且體現了黨的一切為人民服務的基本宗旨及中國土地公有制讓全國人民共同分享社會成果的要求。我相信，《意見》僅僅是這個根本與準則的開始，政府還會推出一系列政策來保證全國所有居民住房條件的改善。

　　二是《意見》應該看做是政府對房地產市場有所為的重要信息。《意見》對廉租屋和經濟適用房的基本對象、建筑面積、產權屬性、資金來源、市場流轉等方面有具體的規定，并希望以此來保證城市低收入基本居住條件，以此來建立與完善中國的住房保障體系，明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑。

　　三是《意見》將城市化過程中農民工的住房問題也列入所關注的問題之內。這說明城市住房保障體系并不是以戶籍為基點，而是以城市居住者的居住條件為基準。如果這樣，不僅有助于進城后的農民工居住條件的改善，也有助于中國城市化的進程。

　　當然，《意見》所涉及的內容還很多，比如不允許黨政機關集資建房等，這些都是完善中國房地產市場的重要舉措。然而，本文更為關注的是《意見》實施后可以面臨的困難與問題。

　　首先，既然住房是重大的民生問題，那么政府就應將其當做重大的公共問題來思考，而僅僅解決城市低收入居民的住房問題是不夠的。特別是在土地公有制下，如果將房地產問題作為一個重大的公共政策問題，那么采取什么樣的房地產發展模式、全體居民如何改善居住條件、房地產政策與法律制度如何確立、國有土地在資本化過程中其溢價如何分配及分享等等，都應該納入考慮之中。只有把房地產作為一個重大的公共決策，這些問題才能得到充分的討論，并找到相應的解決辦法。否則，如果僅僅看做是幾個職能部門的事情，是遠遠不夠的。對此，盡管《意見》宗旨有所觸及，但還沒有落實。

　　其次，由于《意見》不是站在一個大的公共決策角度思考，其政策也就無法采取民主、科學的方式來實現城市低收入者、城市中等收入者、農民工、地方政府、保障性住房開發商等房地產市場相關者利益關系的平衡。

　　一是城市低收入者如何來界定？對城市居民的覆蓋率有多大(按照《意見》，如果以分過福利房、購買經濟適用房的為標準，其涉及城市居民不會超過20%)？如果收入標準定得較低，那么保障性住房的覆蓋率就會很低。有人認為，城市低收入者的比重一般不會超過20%。在這種覆蓋率下，如果商品房市場的價格不高，中等收入階層的居民就能夠通過努力進入房地產市場自己來解決住房問題。如果房價過高(比如現在)，那么就有60%的中等收入居民無法進入房地產市場解決住房問題。

　　無論發達國家，還是中國這樣的發展中國家，中產階級是整個社會發展的中堅力量，也是住房消費最大的群體。如果因房價過高，中產階級既不能通過自身努力進入房地產市場，又不能進入住房保障體系，就會對其基本生活形成沉重的打擊，遏制中產階級成長，削弱其努力積極性，從而嚴重阻礙整個中國的經濟進程。

　　對于低收入者來說，由于評估標準是根據各地方的具體情況而定(沒有統一標準)及動態的，這就必然造成巨大的差異性。這種差異性也可能會迫使低收入者不斷地評估標準較高的地方流動，從而導致該地方的住房矛盾越來越嚴重。

　　二是修建廉租屋及經濟適用房的土地是劃撥的，而土地的劃撥不僅會減少地方政府土地出讓金的收入及尋租機會，而且也會減少當地GDP的增長速度。盡管《意見》要求各地方政府以當地財政預算的方式來保證保障性住房達到某一比例關系，但是面對這樣一種嚴重利益沖突，要完全落實是不容易的。

　　三是如果監管體系不完善，在經濟適用房價格一定的情況下，開發商為了獲得更多的利潤，有可能會在住房質量上作文章，從而損害消費者的利益。

　　一句話，作為一項重大的公共決策，如果這種制度安排不通過民主、科學的決策程序，在利益相關者之間進行反復討論及利益上的反復博弈，要想實現各相關者之間利益關系平衡是不可能的，實施起來也會較為困難，

　　再次是《意見》的可操作性問題。《意見》盡管對低收入者適用標準、廉租屋及經濟適用房的建筑面積標準、相應資金的來源、相關住房的產權界定有詳細的規定，但所設定標準卻表現出地方化、彈性化及動態化。這看上去是因地制宜，有利于操作，但實際上卻會使各地方政府盡量選擇有利于自身的標準，采取各種方式來化解與消散保障性住房的政策。

　　此外，從《意見》的政策目標來看，是想通過解決城市低收入居民的住房困難來調整整個房地產市場發展模式的問題。比如《意見》提及到落實國六條，要求整個房地產市場產品出現結構性調整。然而，從《意見》內在的含義來看，是希望把中國住房這個重大的公共問題分為兩條線，一條是商品房市場，完全由市場來解決；一條是保障性住房，由政府來解決。

　　事實上，對于中國這樣一個有70%農民的大國來說，學習新加坡、香港模式來解決低收入居民的住房問題是不現實的。特別是希望通過“雙軌制”來解決這一問題更是脫離中國現實。原因很簡單：在房價炒得很高的情況下，如果讓80%的居民通過保障性住房來解決其居住問題是不可能的，政府沒有這種能力。更何況，即使是香港那種地方小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的時間才能讓低收入居民的保障性住房有所改善。內地若采取香港那種不利于低收入者的公屋模式，很可能結果會是土地資源白白浪費了，中國城市居民住房問題的矛盾卻越來越大。

　　總之，《意見》確立了中國房地產市場發展的基本宗旨，如果把這一宗旨落實在中國房地產市場發展的各項政策上，那么中國房地產市場將發生重大的變化。中國房地產市場只有在一個大的公共政策背景下，通過市場與政府的互相融合，才是解決問題之正途。反之，只會離目標越來越遠。(易憲容）