訪談動機

　　8月13日，新華社發布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》一改1998年7月國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》以來，各級政府以經濟適用住房作為解決城鎮低收入家庭住房問題主要途徑的思路，提出要以城市廉租房制度作為解決低收入家庭住房困難的“主要途徑”。

　　日前召開的全國住宅工作會議，正圍繞《意見》具體實施方案展開。

　　不過，既往的廉租房建設經驗表明，資金一直是廉租房建設面臨的主要瓶頸。

　　《意見》有關廉租房建設資金來源的規定，能突破這一瓶頸嗎？

　　事實上，世界上很多國家曾經或正在以廉租房作為國民住房保障的主要途徑之一。它們同樣經歷過建設資金緊缺的問題。那么它們是如何有效解決這一問題的呢？它們的經驗能給我國的廉租房建設提供怎樣的經驗？本報就此展開訪談。

　　將廉租房建設納入公共財政體系

　　背景：自1998年國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》以來，中央和各級地方政府陸續推出了一系列加強廉租房建設的辦法，基本形成了財政預算安排、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益和社會捐贈等幾大建設資金來源渠道。但是至今，廉租房資金投入仍非常不足。

　　新京報：應該說，建設資金是建立和完善廉租房制度的關鍵，政府也做出了一些專項資金安排，但至今廉租房建設規模仍不理想，原因何在？

　　賈康：原因很多，但主要有三個：第一，廉租房的近乎無償使用的低租金制度，對作為住房供應者的國家或單位而言，必然是一種虧損運營，只投入(建設和維修)而少產出，住宅建設資金不能形成投資和回收的良性循環。因此廉租房供給必須得到公共財政資金的支持。

　　第二，廉租房資金現在不少地方還沒有被清晰納入政府的公共財政體系，只有少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃，多數城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的一部分，作為廉租住房資金來源的主要渠道，而這些資金來源渠道往往是不穩定的。

　　第三，我國尚缺乏高位階的、系統的基本住房保障法律體系。因為沒有法律規定與約束，地方政府有可能將有限的土地資源都拿去搞商業開發，將有限的財力都拿去搞各種政績工程和形象工程，包括廉租房在內的公共住房保障制度自然被忽視了。

　　楊重光：其實，各地的具體情況比較復雜，有些地區根據當地的實際情況，采用了其他方式來解決低收入家庭的住房問題，而不是通過修建廉租房方式解決。比如，一些城市擁有較多的空置房，政府經過回收、改造，然后出售、出租給低收入家庭，故而廉租房建設開支看上去比較少。

　　新京報：《意見》對完善廉租房制度提出了一個時間表，對2007年底、2008年底和“十一五”期末分別應該達到什么目標提出了明確的要求，而且明確了各級政府的責任關系。這對廉租房建設資金的籌集能起多大作用？

　　賈康：肯定能對敦促各級政府切實履行義務發揮一定的作用。但是，根本解決問題仍需建立以財政預算為主、多元化籌措的資金渠道，形成穩定的資金來源。

　　新《意見》中有兩個重要的因素值得注意：一是鼓勵房地產開發企業開發建設中小戶型住房面向社會出租，表明政府正在設法吸引社會資金支持適租房、廉租房建設，政府可能為此提供稅收和貸款、用地等方面的優惠。二是規定對中西部財政困難地區，要通過中央預算內投資補助和中央財政廉租住房保障專項補助資金等方式給予支持，表明中央財政有將廉租房納入公共財政體系的明確意愿和導向。

　　楊重光：實際上，類似規定的約束力非常有限。

　　要真正解決問題，必須由中央和各級政府財政拿出專款支持廉租房建設。另外，以土地出讓收益支持廉租房建設的辦法應該慎用，因為它很容易為一些地方政府大肆出讓土地提供借口，而收益未見得真正拿來支持廉租房建設。

　　鼓勵民間捐助等廉租房建設形式

　　背景：根據聯合國人居署公布的數據，世界平均租房家庭的比例高達34%，而西歐和其他高收入國家或地區租房者的比例更是高達57%，而且相當部分是公共住房。比如英國1985年主要面向低收入家庭的租住公房占所有住房的28%；1962-1998年間，韓國主要供給低收入家庭的公租房建筑面積約占總建筑面積的9.6%.

　　新京報：一些做得比較成功的國家或地區，它們籌集廉租房建設資金的渠道主要有哪些？

　　賈康：據我所知，主要有四個方面的資金來源：政府撥款、低息貸款、發行專項債券和公房出租收益，其中政府撥款和政府擔保或貼息的低息貸款，是最主要的資金來源。

　　如美國上世紀六七十年代通過聯邦住房管理局保證的、“利率減少到可以允許的最低程度”的貸款，加快了“低租金的公共住房”的建設；韓國專門供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”的85%的建筑成本，是由政府承擔的，而專供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40% -50%的建筑成本是由韓國國民住宅基金提供的低息貸款支付的；中國香港的公住房建設資金主要由兩部分構成，一是政府通過撥出資金、低息貸款和免費撥地提供資助，二是房屋委員會通過出租公屋及附屬商業樓宇、出售居屋獲得維護及興建公共房屋所需的資金。

　　新京報：資金渠道的多樣化，是不是也就決定了廉租房建設形式的多樣化？

　　楊重光：對，一些歐洲國家采用了政府支持民間組織住房合作社的辦法，比如10戶結成一個合作社，每戶出10萬，10戶就有100萬，加上政府給予適當的補貼，足以建設一兩套住房，最終10戶人家遲早能擁有自己的住房。其次，政府通過提高容積率，給予稅收、用地和貸款優惠等辦法，動員開發商參與廉租房建設，規定開發商在總建筑面積中必須劃出一定比例作為廉租房進行建設，由政府統一收購、分配、出租或處置。還有就是比較靈活的體制，鼓勵民間捐助。所謂靈活體制，就是允許以多種方式處理捐贈房產，既可以直接用來廉價出租，亦可以變賣，用所得資金來支持廉租房建設。最后，政府依法收回或處理的無主住房，亦可用于廉租房。

　　新京報：在這些形式多樣的建設模式中，可以看得出，政府的財政支持是至關重要的，它們如何保證政府承諾的資金不落空？

　　賈康：它們重要的是通過高位階的法律對“居民享有適當住房”這一權利進行了規定和保護，以法治來明確保障居民的基本居住條件是政府的基本職能。高位階的法律既包括憲法、民法等一般綜合性法律中的諸多有關住房保障的條文，亦包括綜合性的社會保障法律中有關住房保障的條文，而且大多數國家還頒布了有關住房保障的專門性法律。比如瑞典1946年就頒布法律，明確規定讓居民“享有良好的居住環境和寬敞的住房條件”是政府的社會責任。

　　楊重光：多數做得比較好的國家的財政制度比較透明，納稅人能夠對稅收的具體用途進行監督，從而保證了專項資金能夠到位。比如，政府要征收不動產稅，必須公示，說明具體開支項目，量出為入。如果政府沒有按照公示的項目開支，納稅人可以通過多種途徑予以監督。

　　制定《住宅法》，確定政府的責任義務

　　背景：我國截至2006年年底，全國累計用于廉租房建設的資金中，44.05%來自財政撥款，27.9%來自住房公積金增值收益，4.38%來自土地出讓凈收益，0.28%來自社會捐贈，剩余來自其他渠道。金融手段幾乎沒有發揮作用。而一些發達國家廉租房的資金來源多元化趨勢明顯。

　　新京報：要解決目前我國廉租房建設的資金難題，充分利用各種金融手段是非常必要的，但我們目前似乎對此重視得還不夠。

　　賈康：我國目前的金融工具尚不夠完備，體制安排尚不夠完善，一些融資方式可以嘗試，但有不少一時還很難充分發揮作用。比如發行專項債券。國家為了維護金融秩序，規定我國地方政府沒有發行債券的權力，中央政府1998年后把長期建設國債中的一部分轉貸地方做了一些嘗試，但那還不能成為穩定的資金來源。彩票的發行權分屬不同部門，比如福利彩票由民政部發行，體育彩票由國家體育總局發行，部門之間協調不是一件容易的事情，而且彩票尚不宜發行過多。

　　我認為目前一個可行的辦法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整體布局規劃，以給房地產開發商提供用地、貸款和稅收優惠的形式，引導和鼓勵它們開發商品房時，“打包”配上一定比例的住房，作為廉租房用房；政府出讓土地時，應以“招、拍、掛”取代“協議定價”式的暗中合謀，讓地價透明化，然后從拍掛收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，專項用于廉租房建設等住房保障事項。

　　楊重光：金融體制不完善，使我國現階段利用金融渠道籌建廉租房建設資金存在巨大的風險，故而應該慎用。現階段切實可行的辦法，是政府財政拿出專項資金、提供政策優惠鼓勵民間參與。

　　新京報：要保障廉租房資金來源穩定，是不是需要制定專門的法律，用以明確資金的來源、管理、使用，以及政府的職責？

　　楊重光：制定專門的法律是必需的，但是，形成有效的執行力量更重要。

　　現在的各種行政法規是各部門自己制定的，缺乏外在的監督力量，雖有規定，但最后差不多都流于形式和口號。

　　賈康：必須制定一部《住宅法》。現代意義上的“住房保障”，我們的發展歷史還比較短，還沒有建立一套完整的法律保障體系，目前各地執行的法律依據是國務院、建設部等部委和各省區市政府部門頒布的行政法規、文件，這與我國目前積極穩妥解決中低收入家庭住宅問題的目標與要求已不相適應。

　　《住宅法》應該對住宅建設、消費、分配等環節進行法制化的規范，確定政府在住房市場上的職責、義務，以及相關資金的基本管理規范。(張健康)