地方財政在土地出讓金分配中的比例上升過程，恰是其違法現象日漸泛濫的過程！土地違法泛濫的真正動力源于我國的土地出讓金制度。要制約地方政府的土地違法沖動，必須從源頭上解決問題。

　　最近，中央對土地違法現象的查處力度明顯加強。12月10日，監察部和國土資源部聯合召開新聞發布會，通報了土地違法違規典型案件查處情況。截至2007年初，各地共自辦案件22395件，涉及土地32872.84公頃，包括開平市市委書記趙瑞彰在內的多名涉案官員受到撤銷黨內職務、行政警告等處分。12月11日，溫家寶總理主持國務院常務會議，以極為嚴厲的口吻強調將“重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件”。

　　土地違法現象為何屢禁不止？通常，人們都把問題歸結于我國對違法官員的處罰過輕。土地違法泛濫的確與此有關。統計顯示，2001年至2005年間，土地違法只有1%的黨政紀查處風險，0.1%的刑事責任追究風險。對占用耕地違法案件處罰輕，導致違規成本遠遠低于收益，促使土地違法案件連續多年呈現增長趨勢。但是，這只能說是導致土地違法泛濫的因素之一，是從結果層面來看的。實際上，土地違法泛濫的真正動力源于我國的土地出讓金制度。

　　所謂土地出讓金，就是在土地國有的情況下，國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，土地使用者一次性或分次支付的一定數額的貨幣款。我國土地出讓金制度經過了幾次變革。

　　1988年11月開始實施的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，正式將土地使用費改為土地使用稅，標準為每平方米0.2元—10元不等，每年收取一次。土地使用稅的收入分配，是中央和地方政府對半分成。1989年5月，國務院出臺了《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上交財政，中央與地方四六分成，即40%上交中央財政，60%留歸地方財政。

　　1993年，財政部公布了《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，明確把出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，并將地方政府上交中央財政部分的比例下調為5%，即地方財政留95%，中央財政得5%。1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方財政所有。

　　值得強調的是，地方財政在土地出讓金分配中的比例上升過程，恰是地方政府違法現象日漸泛濫的過程！

　　土地出讓金從此開始逐步成為地方政府的“第二財政”。國務院發展研究中心發布的一份調查報告指出：“在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。發達地區的地方財政成為名副其實的‘土地財政’。”

　　由于土地出讓金悉數歸地方財政，并且，土地出讓金以非稅收入的形式游離于預算之外，使得地方政府不僅盡享土地出讓金帶來的豐厚收益，在支配這筆龐大資金的時候也不受相關法律的約束，因為截至目前，還沒有法律對土地出讓金收益管理作出規范，處于空白地帶。土地出讓金不僅沒有明確的法律規定，甚至也鮮受權力約束。土地出讓金可以被地方政府游刃有余地使用，在支配和使用過程中充滿了暗箱操作，相應地，也強化了地方政府通過違法手段追逐自身利益最大化的沖動。土地出讓金顯而易見地受到地方政府的厚愛。

　　由此導致了幾個不良后果：其一，土地違法現象愈演愈烈。其二，地方政府為了自身利益最大化，盡可能地壓低征地補償款，并且常常在與動遷戶未達成補償協議的情況下就強行拆遷，由此引發嚴重的群體性事件。其三，地方政府為了獲取更豐厚的土地出讓金，不斷通過自身所獨有的壟斷特權抬高地價，導致“地王”在各地不斷涌現，并因此間接推動了房價的上漲，使中央調控樓市的部分努力被化解。其四，違法侵占耕地行為的增多，導致耕地面積大幅減少，直接對我國的糧食安全構成威脅。

　　目前，監察部和國土資源部嚴查土地違法違規案件，將在一定程度上和一定階段減少土地違法現象的發生。但是，也應該認識到，由于土地出讓金所具有的非預算特征和土地出讓金對于地方財政難以替代的重要性這兩大因素，在不能通過土地違法違規獲取利益最大化的情況下，地方政府很可能變本加厲地通過其對土地的壟斷特權，在不違法違規的情況下，刻意提高單位土地的土地出讓金標準，這顯然可以彌補土地供應政策收緊和中央徹查土地違法行為給地方財政帶來的“損失”。當然，地方政府這樣做必然進一步抬高房屋的構成成本，從而使中央對房市的調控變得更為艱難。

　　可以說，只要現有的土地出讓金制度不改革，地方政府違法濫批土地的違法沖動就一直存在，為了改變這一局面，全國人大代表黃河教授曾經在全國“兩會”期間提交“關于修改與完善《土地管理法》的議案”，建議將建設用地土地出讓金統一收至中央財政，明確該部分財政收入的使用時間和具體用途。筆者認為，這不失為一個好的解決辦法，因為它能從源頭上制約地方政府的土地違法沖動，當然，具體到相關細節可以通過調研和征求各方意見等環節逐步完善起來，以使其更具有可行性。(賈圖 作者為北京人，房地產資深評論人士)