沒有合理的供地制度，樓市難真正“消停”

　　土地財政或成樓市調控隱憂

　　“現在，房地產快到沸點了。”今天，當社科文獻出版社社長謝壽光引出這樣的話題時，臺下坐滿了來自政界和學界的業內人士，當然還有早早搶占座位的媒體記者。這是《房地產藍皮書》發布會的現場，人們試圖借著一本書的發布，探討時下最熱門的話題：房和地。

　　發端于4月中旬的這一輪樓市調控政策，已經被媒體和網民們稱為“史上最猛新政”。以控制房貸、打擊投機為主要手段，輔之以增加土地供應、加速保障性住房建設的這套樓市調控組合拳，試圖為高燒的樓市降溫。與中央調控政策相配套的各地的實施細則正在陸續出臺。就在今天，北京宣布，公積金購二套房首付提至五成，第三套房暫停放貸。

　　自新政出臺以來，一些地方在“五一”小長假期間已經出現了樓市遇冷局面，但最終能否實現樓市的有效軟著陸依然還是專家們辯論的話題，特別是一些地方還在靠土地財政生存的背景下，樓市高溫能否撤火亦還是未知數。

　　沒有合理的供地制度，樓市難真正“消停”

　　在今天的發布會上，中國土地勘測規劃院地價所所長趙松說，房地產牽涉方方面面，個中問題重大而又盤根錯節，要實現平穩解決，既需靈活相繼的現時政策，又需長期制度的完善、變革。否則，頭痛醫頭、腳痛醫腳式的救火應急，既勞神費力，也效果難彰。

　　在治本之策這個問題上，土地無疑是各方關注的焦點，畢竟沒有面粉就沒有面包，另外，在中國，與房子相比，土地問題牽涉的層面更復雜。中國社科院管理研究所土地與房地產研究室主任李景國認為，沒有合理的城市建設供地制度，樓市難以真正“消停”。也有研究者指出，在土地及相關利益未觸動的情況下，僅僅在需求方大動干戈，并不能對樓市有個徹底的清算，也不能矯正過往的扭曲。

　　在我國，土地名義上是國家所有，但是一級土地市場卻為地方政府管理。根據全國城市地價監測組的報告，2009年，全國地價水平值商業用地最高，為4712元／平方米；居住用地次之，為3824元／平方米；工業用地最低，僅為597元／平方米。如此大的區別，“跟政府的GDP偏好和土地財政偏好”大有關系。

　　李景國等專家認為，地方政府和官員往往愿意低價或免費供應工業用地，而另一方面卻對住房用地采取控制的態度。這樣的安排使得城市土地擴張進程中，居住用地乃至住房供給地增長遠遠落后于就業崗位增長，最終導致城市房地產市場中土地長期供不應求的局面，進而造成城市化的進程中，地價、房價過快增長。

　　更有甚者，一些地方政府大規模儲備囤積土地，或者利用政府關聯企業進入土地市場高價拍地，使得房地產價格的增長超過預期。

　　因此，李景國等建議，有必要建立與城市擴張(或總建設用地增長)掛鉤的城市居住用地供給制度，各城市應依據年度建設用地增長總規模，確定相應的住房用地年度供給計劃規模，國家對各城市住房用地供給計劃規模完成情況核查，對未完成年度住房用地供給計劃規模的城市，凍結下一年度全部建設用地指標審批。

　　城市化資金“缺口”

　　中國社科院經濟研究所付敏杰博士告訴記者，與許多國家不同，中國的城市化和工業化幾乎是分步進行的。直到改革開放后，城市化才真正成為推動經濟增長的動力之一。

　　在改革開放以前，中國選擇了趕超的重工業發展之路。為了最快速的提升工業比重，政府實行了嚴格的戶籍管理制度，控制人口的流動以限制城市規模的擴展。在這樣的取舍下，資源價格長期被扭曲，廉價的土地供應、資本稅收上的減免和豐富的勞動力資源所帶來的低成本，造就了高速、粗放并存的中國“低價工業化增長模式”。然而，它的弊端在十數年后逐漸暴露。難以持續的資源、環境消耗，巨大的分配收入差距形成的社會壓力，促使政府宏觀政策的內生變化。新一代領導人強調經濟發展的和諧性、可持續性和對民生的更多關照。

　　快速的城市化階段在改革開放后很快到來。除了人口流動管理的破冰外，財政分配的傾向也在印證著這些變化：2006年,財政用于教科文衛、社會保障等的支出接近60%，用于經濟建設的資金下降到26%多。“追求增長為王”的建設型財政逐步退出歷史舞臺，以民生為重的公共財政的特征越來越明顯。為福利而競爭成為衡量地方官員業績的標尺。”付敏杰稱。

　　問題是，和工業化相比，強調社會福利的城市化面臨高昂的要素成本，不僅要搭橋、修路、建房，還要綠化、凈化、美化，改善教育、醫療和社保等等。如上海世博會的口號，“城市，讓生活更美好”，但是美好的一切都要求更多的財政支出。錢從哪里來恰恰成了地方政府最頭疼的事。

　　1994年分稅制實施后，中央政府的稅源豐厚、廣大，地方政府所占比例卻日漸縮小。雖然在最初時候，通過轉移支付等方式，矛盾并沒有突出顯現，但是在福利擴張的年代卻無可避免。數據顯示，2006年,地方財政自給率僅為62%,缺口高達1.5萬億。“這種等老天下雨的狀態顯然不能和地方官員的雄心相稱，他們迫切也必須尋求新的融資方式，以求得在競爭中勝出。現在看來，這個方式就是賣地。”中國社科院經濟研究所副所長張平對記者說。

　　為什么政府總有推高地價的沖動

　　今年“兩會”，財政部提交報告稱，2009年，全國的國有土地使用權出讓收入總額達1.42萬億元(其中地方收入1.3964萬億元，中央收入275億元)，全國地方政府的財政收入為3.258萬億元，兩者之比達到0.4。毫無疑問，房地產的繁榮，得利最大的是政府。“土地財政”名副其實。“如此巨額的財富，我們不難理解，為什么政府總有推高地價的沖動。”一位研究者稱。

　　早在幾年前，人們就發現，房價和地價之間的聯動關系。地價漲，房價也跟著漲，如影隨形。雖然國土資源部門始終矢口否認，但是地價對房價的推動作用是賴不掉的。何況，從去年下半年開始，土地市場熱火朝天。在財大氣粗的央企推動下，各城市“地王”頻出，尤其是“兩會”剛結束，北京地價不斷刷新紀錄。人們感到，房價著火，地價是背后的推手之一。進而，土地財政進入問題分析的框架，也成為最為人詬病的標的之一。

　　目前，人們更多的是指責“招拍掛”制度，普遍認為這樣賣地的方式必然造成地王的頻出。從現象上看也確實如此。一些專家指出，招拍掛本質上就是出價高者得，在流動性充裕的當下，政府壟斷性的供地以誘導開發商“無理”地競爭，勢必導致地價的飆升。不差錢行情甚至在今年“兩會”后一天即催生了北京新地王。盡管現在看來新地王依然被套牢，但是人們當初的情緒尚未散去。

　　作為一種回應，政府著手改變賣地方式。北京、上海等地均提出，賣地不僅看價錢，還要看方案是否優化。國土資源部也表示要完善“招拍掛”制度，鼓勵各地多多試點。然而，業內并不看好這種做法。一種普遍的觀點是，如果不以價格衡量，將很難找到一個可操作性的標準，最后的結果可能是不了了之，或者更糟。

　　張平則認為，如果沒有稅制改革，在中央和地方之間進行新的分肥；如果沒有事權的調整，“為福利而競爭”官員晉升法則不變；如果沒有新的稅源的產生，城市化進程不被打斷，那么地方追求賣地的高收益行為，可能因輿論、行政壓力而暫時歇場，但卻不會根本改變，它對房地產的連帶效應也無法根除。

　　賣地收益，政府該不該拿大頭

　　中國社會科學院農村發展研究所副所長李周認為，在農用土地用途變更方面，地方政府不應該成為土地用途變更的最大受益者。這是在土地用途變更方面處理好政府與農民關系的基本前提。他說，地方政府的主要職責是根據土地利用規劃，確定特定年份可變更農用土地用途的面積。農用土地用途的變更權由哪個或哪些農民集體獲得應通過市場競爭來決定。

　　由中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局社會經濟調查司編著的《農村經濟綠皮書》則提到，改革開放前，中央政府采用產品價格剪刀差的辦法集中農村的經濟剩余，并將其主要用于中國工業化的推進。現在，地方政府采用要素(土地)價格剪刀差的辦法集中經濟剩余。

　　數據顯示，2009年，全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農民收入的支出為5180億元；2008年的數據是，土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農民費用為3778億元。粗略來算，政府花1塊錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3塊錢。

　　李周指出，可轉為非農用地的農用土地是有限的，轉一點就少一點，以要素價格剪刀差集中經濟剩余的做法是不具有持續性的。這種不可持續性還表現為，地方官員以任期內可獲得的土地價格剪刀差最大化為目標將引發諸多問題。

　　李周認為，地方政府對于農用地的職責在于規劃，而不在于像個生意人一樣跟農民爭利，更不應該成為受益最大的一方。農用土地用途的變更權由哪個或哪些農民集體獲得應通過市場競爭來決定。在競爭農用土地用途變更權階段，所有合乎要求的農用土地都可以參與競爭。一般來說，農用土地的區位越好出價越高，即土地用途變更權被區位好的農村集體得到的概率會更大，所以這種市場取向的做法不僅具有公開和公正的特性，而且能夠滿足非農化、城鎮化的要求。由于農用土地用途變更是農民集體的自主選擇，同時也消除了農民抵制農用土地用途變更的集體行為。

　　在企業競爭非農用地使用權階段，所有合乎要求的企業都可以參與競爭。如果土地所有權仍然歸農民集體所有，那么企業的競爭就是愿意為獲得非農用地使用權支付多少地租或股金的競爭，競爭的結果實現了地租或股金的最大化，農民集體的利益得到了有效保護。

　　“采用這種做法，農民可以得到穩定的地租或股金收入，企業的支出主要是有了生產經營收入之后的地租或股金支出，為獲得非農用地使用權的購地支出急劇下降，對企業來說未必不是一件好事。”李周認為，農民集體以土地入股而成為企業股東，并獲得持續性的股權收益，企業主要承擔股權分紅的責任而無需為土地購置進行巨額貸款，有助于降低企業風險和產品成本，很可能具有多贏性質。