沒有合理的供地制度，樓市難真正“消停”

　　土地財政或成樓市調(diào)控隱憂

　　“現(xiàn)在，房地產(chǎn)快到沸點了。”今天，當(dāng)社科文獻出版社社長謝壽光引出這樣的話題時，臺下坐滿了來自政界和學(xué)界的業(yè)內(nèi)人士，當(dāng)然還有早早搶占座位的媒體記者。這是《房地產(chǎn)藍皮書》發(fā)布會的現(xiàn)場，人們試圖借著一本書的發(fā)布，探討時下最熱門的話題：房和地。

　　發(fā)端于4月中旬的這一輪樓市調(diào)控政策，已經(jīng)被媒體和網(wǎng)民們稱為“史上最猛新政”。以控制房貸、打擊投機為主要手段，輔之以增加土地供應(yīng)、加速保障性住房建設(shè)的這套樓市調(diào)控組合拳，試圖為高燒的樓市降溫。與中央調(diào)控政策相配套的各地的實施細則正在陸續(xù)出臺。就在今天，北京宣布，公積金購二套房首付提至五成，第三套房暫停放貸。

　　自新政出臺以來，一些地方在“五一”小長假期間已經(jīng)出現(xiàn)了樓市遇冷局面，但最終能否實現(xiàn)樓市的有效軟著陸依然還是專家們辯論的話題，特別是一些地方還在靠土地財政生存的背景下，樓市高溫能否撤火亦還是未知數(shù)。

　　沒有合理的供地制度，樓市難真正“消停”

　　在今天的發(fā)布會上，中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長趙松說，房地產(chǎn)牽涉方方面面，個中問題重大而又盤根錯節(jié)，要實現(xiàn)平穩(wěn)解決，既需靈活相繼的現(xiàn)時政策，又需長期制度的完善、變革。否則，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的救火應(yīng)急，既勞神費力，也效果難彰。

　　在治本之策這個問題上，土地?zé)o疑是各方關(guān)注的焦點，畢竟沒有面粉就沒有面包，另外，在中國，與房子相比，土地問題牽涉的層面更復(fù)雜。中國社科院管理研究所土地與房地產(chǎn)研究室主任李景國認為，沒有合理的城市建設(shè)供地制度，樓市難以真正“消停”。也有研究者指出，在土地及相關(guān)利益未觸動的情況下，僅僅在需求方大動干戈，并不能對樓市有個徹底的清算，也不能矯正過往的扭曲。

　　在我國，土地名義上是國家所有，但是一級土地市場卻為地方政府管理。根據(jù)全國城市地價監(jiān)測組的報告，2009年，全國地價水平值商業(yè)用地最高，為4712元／平方米；居住用地次之，為3824元／平方米；工業(yè)用地最低，僅為597元／平方米。如此大的區(qū)別，“跟政府的GDP偏好和土地財政偏好”大有關(guān)系。

　　李景國等專家認為，地方政府和官員往往愿意低價或免費供應(yīng)工業(yè)用地，而另一方面卻對住房用地采取控制的態(tài)度。這樣的安排使得城市土地擴張進程中，居住用地乃至住房供給地增長遠遠落后于就業(yè)崗位增長，最終導(dǎo)致城市房地產(chǎn)市場中土地長期供不應(yīng)求的局面，進而造成城市化的進程中，地價、房價過快增長。

　　更有甚者，一些地方政府大規(guī)模儲備囤積土地，或者利用政府關(guān)聯(lián)企業(yè)進入土地市場高價拍地，使得房地產(chǎn)價格的增長超過預(yù)期。

　　因此，李景國等建議，有必要建立與城市擴張(或總建設(shè)用地增長)掛鉤的城市居住用地供給制度，各城市應(yīng)依據(jù)年度建設(shè)用地增長總規(guī)模，確定相應(yīng)的住房用地年度供給計劃規(guī)模，國家對各城市住房用地供給計劃規(guī)模完成情況核查，對未完成年度住房用地供給計劃規(guī)模的城市，凍結(jié)下一年度全部建設(shè)用地指標(biāo)審批。

　　城市化資金“缺口”

　　中國社科院經(jīng)濟研究所付敏杰博士告訴記者，與許多國家不同，中國的城市化和工業(yè)化幾乎是分步進行的。直到改革開放后，城市化才真正成為推動經(jīng)濟增長的動力之一。

　　在改革開放以前，中國選擇了趕超的重工業(yè)發(fā)展之路。為了最快速的提升工業(yè)比重，政府實行了嚴(yán)格的戶籍管理制度，控制人口的流動以限制城市規(guī)模的擴展。在這樣的取舍下，資源價格長期被扭曲，廉價的土地供應(yīng)、資本稅收上的減免和豐富的勞動力資源所帶來的低成本，造就了高速、粗放并存的中國“低價工業(yè)化增長模式”。然而，它的弊端在十?dāng)?shù)年后逐漸暴露。難以持續(xù)的資源、環(huán)境消耗，巨大的分配收入差距形成的社會壓力，促使政府宏觀政策的內(nèi)生變化。新一代領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的和諧性、可持續(xù)性和對民生的更多關(guān)照。

　　快速的城市化階段在改革開放后很快到來。除了人口流動管理的破冰外，財政分配的傾向也在印證著這些變化：2006年,財政用于教科文衛(wèi)、社會保障等的支出接近60%，用于經(jīng)濟建設(shè)的資金下降到26%多。“追求增長為王”的建設(shè)型財政逐步退出歷史舞臺，以民生為重的公共財政的特征越來越明顯。為福利而競爭成為衡量地方官員業(yè)績的標(biāo)尺。”付敏杰稱。

　　問題是，和工業(yè)化相比，強調(diào)社會福利的城市化面臨高昂的要素成本，不僅要搭橋、修路、建房，還要綠化、凈化、美化，改善教育、醫(yī)療和社保等等。如上海世博會的口號，“城市，讓生活更美好”，但是美好的一切都要求更多的財政支出。錢從哪里來恰恰成了地方政府最頭疼的事。

　　1994年分稅制實施后，中央政府的稅源豐厚、廣大，地方政府所占比例卻日漸縮小。雖然在最初時候，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，矛盾并沒有突出顯現(xiàn)，但是在福利擴張的年代卻無可避免。數(shù)據(jù)顯示，2006年,地方財政自給率僅為62%,缺口高達1.5萬億。“這種等老天下雨的狀態(tài)顯然不能和地方官員的雄心相稱，他們迫切也必須尋求新的融資方式，以求得在競爭中勝出。現(xiàn)在看來，這個方式就是賣地。”中國社科院經(jīng)濟研究所副所長張平對記者說。

　　為什么政府總有推高地價的沖動

　　今年“兩會”，財政部提交報告稱，2009年，全國的國有土地使用權(quán)出讓收入總額達1.42萬億元(其中地方收入1.3964萬億元，中央收入275億元)，全國地方政府的財政收入為3.258萬億元，兩者之比達到0.4。毫無疑問，房地產(chǎn)的繁榮，得利最大的是政府。“土地財政”名副其實。“如此巨額的財富，我們不難理解，為什么政府總有推高地價的沖動。”一位研究者稱。

　　早在幾年前，人們就發(fā)現(xiàn)，房價和地價之間的聯(lián)動關(guān)系。地價漲，房價也跟著漲，如影隨形。雖然國土資源部門始終矢口否認，但是地價對房價的推動作用是賴不掉的。何況，從去年下半年開始，土地市場熱火朝天。在財大氣粗的央企推動下，各城市“地王”頻出，尤其是“兩會”剛結(jié)束，北京地價不斷刷新紀(jì)錄。人們感到，房價著火，地價是背后的推手之一。進而，土地財政進入問題分析的框架，也成為最為人詬病的標(biāo)的之一。

　　目前，人們更多的是指責(zé)“招拍掛”制度，普遍認為這樣賣地的方式必然造成地王的頻出。從現(xiàn)象上看也確實如此。一些專家指出，招拍掛本質(zhì)上就是出價高者得，在流動性充裕的當(dāng)下，政府壟斷性的供地以誘導(dǎo)開發(fā)商“無理”地競爭，勢必導(dǎo)致地價的飆升。不差錢行情甚至在今年“兩會”后一天即催生了北京新地王。盡管現(xiàn)在看來新地王依然被套牢，但是人們當(dāng)初的情緒尚未散去。

　　作為一種回應(yīng)，政府著手改變賣地方式。北京、上海等地均提出，賣地不僅看價錢，還要看方案是否優(yōu)化。國土資源部也表示要完善“招拍掛”制度，鼓勵各地多多試點。然而，業(yè)內(nèi)并不看好這種做法。一種普遍的觀點是，如果不以價格衡量，將很難找到一個可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，最后的結(jié)果可能是不了了之，或者更糟。

　　張平則認為，如果沒有稅制改革，在中央和地方之間進行新的分肥；如果沒有事權(quán)的調(diào)整，“為福利而競爭”官員晉升法則不變；如果沒有新的稅源的產(chǎn)生，城市化進程不被打斷，那么地方追求賣地的高收益行為，可能因輿論、行政壓力而暫時歇場，但卻不會根本改變，它對房地產(chǎn)的連帶效應(yīng)也無法根除。

　　賣地收益，政府該不該拿大頭

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長李周認為，在農(nóng)用土地用途變更方面，地方政府不應(yīng)該成為土地用途變更的最大受益者。這是在土地用途變更方面處理好政府與農(nóng)民關(guān)系的基本前提。他說，地方政府的主要職責(zé)是根據(jù)土地利用規(guī)劃，確定特定年份可變更農(nóng)用土地用途的面積。農(nóng)用土地用途的變更權(quán)由哪個或哪些農(nóng)民集體獲得應(yīng)通過市場競爭來決定。

　　由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國家統(tǒng)計局社會經(jīng)濟調(diào)查司編著的《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》則提到，改革開放前，中央政府采用產(chǎn)品價格剪刀差的辦法集中農(nóng)村的經(jīng)濟剩余，并將其主要用于中國工業(yè)化的推進。現(xiàn)在，地方政府采用要素(土地)價格剪刀差的辦法集中經(jīng)濟剩余。

　　數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農(nóng)民收入的支出為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農(nóng)民費用為3778億元。粗略來算，政府花1塊錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢。

　　李周指出，可轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的農(nóng)用土地是有限的，轉(zhuǎn)一點就少一點，以要素價格剪刀差集中經(jīng)濟剩余的做法是不具有持續(xù)性的。這種不可持續(xù)性還表現(xiàn)為，地方官員以任期內(nèi)可獲得的土地價格剪刀差最大化為目標(biāo)將引發(fā)諸多問題。

　　李周認為，地方政府對于農(nóng)用地的職責(zé)在于規(guī)劃，而不在于像個生意人一樣跟農(nóng)民爭利，更不應(yīng)該成為受益最大的一方。農(nóng)用土地用途的變更權(quán)由哪個或哪些農(nóng)民集體獲得應(yīng)通過市場競爭來決定。在競爭農(nóng)用土地用途變更權(quán)階段，所有合乎要求的農(nóng)用土地都可以參與競爭。一般來說，農(nóng)用土地的區(qū)位越好出價越高，即土地用途變更權(quán)被區(qū)位好的農(nóng)村集體得到的概率會更大，所以這種市場取向的做法不僅具有公開和公正的特性，而且能夠滿足非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的要求。由于農(nóng)用土地用途變更是農(nóng)民集體的自主選擇，同時也消除了農(nóng)民抵制農(nóng)用土地用途變更的集體行為。

　　在企業(yè)競爭非農(nóng)用地使用權(quán)階段，所有合乎要求的企業(yè)都可以參與競爭。如果土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民集體所有，那么企業(yè)的競爭就是愿意為獲得非農(nóng)用地使用權(quán)支付多少地租或股金的競爭，競爭的結(jié)果實現(xiàn)了地租或股金的最大化，農(nóng)民集體的利益得到了有效保護。

　　“采用這種做法，農(nóng)民可以得到穩(wěn)定的地租或股金收入，企業(yè)的支出主要是有了生產(chǎn)經(jīng)營收入之后的地租或股金支出，為獲得非農(nóng)用地使用權(quán)的購地支出急劇下降，對企業(yè)來說未必不是一件好事。”李周認為，農(nóng)民集體以土地入股而成為企業(yè)股東，并獲得持續(xù)性的股權(quán)收益，企業(yè)主要承擔(dān)股權(quán)分紅的責(zé)任而無需為土地購置進行巨額貸款，有助于降低企業(yè)風(fēng)險和產(chǎn)品成本，很可能具有多贏性質(zhì)。