受國際金融危機影響，中國宏觀經濟由2007年的繁榮頂峰轉入2008年以來持續的增長下滑。中國社會科學院城市發展與環境研究中心和社會科學文獻出版社昨日聯合推出的《城市藍皮書》(以下簡稱“藍皮書”)指出，經濟增速減緩給中國的城市發展帶來了前所未有的困難，改革開放30年來，城市發展所積累的一系列問題、矛盾、沖突被最大限度地暴露出來，長期被推崇贊許的“中國模式”也受到了多方質疑。中國城市發展或就此停滯失色、或涅槃重生，而這一切將有賴于城市發展政策的調整和重構，未來我國城市發展一系列問題待解。

　　問題1 城市發展不協調

　　解決之道：區域產業梯度發展

　　中國社會科學院城市發展與環境研究中心副主任魏后凱表示，城市發展不協調主要表現在幾個方面：地區間的城市發展不協調，如沿海地區城市發展水平遠遠高于中西部；城鄉不協調，中國城鄉收入差距依然比較高，去年城鄉收入比是3.31，呈增長趨勢，2000年這個數字只有2.79；用地比例不協調，城市工業用地比例偏高，居民和生態用地比例偏低。城鎮化推進更多是一種土地的城鎮化。2001-2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但市轄區中人口只增長30%；人口與產業集聚不協調。產業的園區化速度要遠遠高于人口的城鎮化。比如，自改革開放以來，在珠江三角洲大規模集聚產業的同時，并沒有相應大規模集聚人口。中西部有上千萬的農民工在珠江三角洲、長江三角洲打工，他們為這些地區的城鎮化、工業化的發展做出了巨大的貢獻，但是他們并沒有相應比例地享受到工業化、城鎮化、改革開放的成果。

　　藍皮書認為，應大力推進東部沿海城市產業轉型和升級，鼓勵資源、勞動密集型產業和加工貿易向中西部地區轉移，促進區域產業梯度協調發展。

　　問題2 城市三大結構如何調整

　　解決之道：有機整合 共同提升

　　城市三大結構指的是城市經濟結構、城市社會結構、城市空間結構。三大結構的有機結合是城市經濟社會協調發展和持續發展的基本保證，是提高城市品質的基本保障。城市規劃的重點任務就是空間結構，就是安排土地利用和空間。中國城市的三大結構需要調整，更需要有機整合、共同提升。

　　“空間結構既是經濟和社會結構的反映，又深刻地影響經濟社會發展。”建設部原總規劃師陳為邦昨日表示，“三大結構的調整不能孤立進行。在產業結構調整中，如果只是抓高新技術產業，那么就業問題怎么解決？如果只抓國企的發展，放松能解決大批就業問題的中小民營企業發展，就業問題怎么解決”？

　　陳為邦認為，城市轉型本質就是城市結構的轉變和提升。整個國家發展可能也是一個結構問題，城市結構的轉型和提升關系城市發展的全局。在空間規劃方面，中國的區域規劃制度始終沒有真正建立起來，城市規劃前30年成就突出，但是也大起大落。改革開放以后，城市規劃迅速恢復、迅速發展，有利地指導了全國城市發展，成績巨大。鄉村規劃的建設相對滯后，現在正在積極發展。

　　問題3 戶籍制度阻礙城市化進程

　　解決之道：改革戶籍制度 消除歧視

　　報告顯示，我國仍沿用計劃經濟時期的城市戶籍制度，除公共部門和國有企業正規調入人員外的城市新遷入人口，均不被看做是本市正式人口，這些人被排除在政府為戶籍人口提供的子女就學、社會保障、就業等方面提供的公共服務之外。

　　在工業聚集地城市產業增長和就業人口增長時，就業人口的家庭并沒同步城市化，造成城市化滯后于工業化。

　　課題組認為，這種工業聚集地模式的缺陷在經濟調整中逐漸暴露出來。一方面，單純的工業聚集地產業結構單一，導致服務產業所占比重低，一旦工業經濟出現調整，整個工業聚集地就將陷入困境，企業破產工人出走，陷入災難性的蕭條狀態。另外一方面，蕭條導致農民工失業加劇和逆城市化回流，既導致資源浪費又造成社會不穩定。

　　為此藍皮書建議政府改革戶籍制度，推動城鄉統籌。一方面加快新農村建設，推動城市公共服務和基礎設施向農村合理延伸；另一方面消除歧視性政策，為農民工等城市新移民提供均等化的城市公共服務；同時改善戶籍制度，建立城鄉戶籍的勞動、就業、教育、醫療和社會保障。

　　問題4 環境未能與經濟發展同步

　　解決之道：盡快指導低碳城市發展

　　“城市環境逐漸好轉，但仍不盡如人意。”昨日，藍皮書副主編、中國社會科學院城市發展與環境研究中心副研究員單菁菁表示，“改革開放以來，中國經濟持續高速增長，工業化進程加快。然而由于不相適宜的戶籍管理制度和建設用地管制政策，工業聚集地產業增長和就業人口增長的同時，就業人口的家庭居住并沒有同步城市化”。

　　這些城市發展先天不足，產業結構單一，抗風險能力弱，一旦遭遇經濟危機，工業產業需求萎縮，企業破產隨即呈多米諾骨牌效應，城市經濟陷入災難性蕭條。改革現有的戶籍制度，革新建設用地政策，促進工業化與城市化并進成為當務之急。

　　而在氣候方面，國際氣候組織大中華區總裁吳昌華同樣強調，城市同樣面臨很大挑戰，一個是如何減少排放；另外就是如何適應已發生變化的氣候。“氣候變化已是不爭事實，氣候變化不斷上升、極端天氣不斷發生等情況對城市的未來發展提出嚴峻挑戰。”

　　吳昌華認為，挑戰同時也意味著機會，尤其在金融危機的狀況下，各國尤其是主要經濟體在利用走出經濟危機過程中認清綠色、低碳的未來。藍皮書呼吁，低碳發展是中國在城市化進程中控制溫室氣體排放的必然選擇，應盡快建立量化的低碳城市評價指標體系指導低碳城市發展。

　　問題5 醫保、社保體系仍需完善

　　解決之道：加強對弱勢群體的救助

　　醫保和社保關乎每個城鎮人口切身利益，昨日公布的藍皮書指出，我國城市居民最低生活保障制度也正在經歷從初創時期的不完善到比較完善的轉型。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，城鎮醫療保障體系和城市低保制度不僅成為構建和諧社會的巨大保障，也將成為未來城市發展建設的重中之重。

　　“盡管目前我國的城鎮醫療衛生服務體系和政策體系的建設基本完善，但如醫療保險基金收支不平衡，統籌能力薄弱；城鎮居民醫保覆蓋率低；社區衛生服務體系建設不完善；城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療三項醫療保險制度有待整合協調等仍成為城鎮醫療體系中亟待解決的問題。”

　　為此，藍皮書建議相關部門應大力完善醫療保險制度，加強城鎮居民合作醫療制度建設，大力推進社區衛生服務工作，加快建設醫療保障體系，建立健全藥品供應保障體系，完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規范運轉，將城鎮醫療保障體系建設納入區域衛生規劃，加強對社會弱勢群體的醫療保障和醫療救助。

　　此外，藍皮書認為，從總體來看，目前我國城市居民最低生活保障制度基本覆蓋了城市貧困群體及其家庭，實現了一系列轉變——從生活救助向綜合救助、從平均主義救助向分類救助、從不太規范的救助向比較規范的救助等。

　　問題6 如何解決就業率持續下降

　　解決之道：加快社保體系建設

　　宏觀經濟增速減緩，將使城市貧困人口和失業人口劇增。2008年城鎮新增就業分別比上年減少180萬和190萬，是2000年以來首次出現大幅度回落。年末城鎮登記失業率為4.2%，比上年提高0.2個百分點。據對5省15個企業的持續監測，自2008年3月底，企業就業崗位減幅已達5.3%，再加上我國龐大的勞動力人口存量，每年新增約1500萬就業人口，今年大學畢業生將到達600萬高峰。勞動部3月的統計數據，現有1100萬農民工未實現就業。在這樣的背景下，農民工失業、大學生畢業就業難問題更加突出，城鎮實際失業率有可能進一步提高，有相當數量的農民工將成為真正意義上的城鎮失業人員。

　　失業人口增加，必定會加大社會不滿和社會沖突加劇、社會不安定的因素；而另一方面也將影響居民消費心理和消費支出水平，形成更謹慎的防御性消費傾向，導致社會有效需求不足，阻礙經濟發展。

　　藍皮書就此提出對策，在金融危機和經濟調整時期，更應加快社會保障體系建設步伐，特別是加大對中低收入貧困人口的社會保障力度，同時逐步調整國民收入分配格局，適度實施消費性支出補貼，加強對失業人口的就業培訓，以在緩解社會貧困、維護社會穩定的同時刺激社會消費，加速人力資本積累，啟動和積蓄新一輪的經濟增長。

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　　城市經濟發展將U形調整

　　由于消化規模巨大的房地產存量和制造業庫存，充分淘汰過剩產能和恢復民間資本活力都需要時間，中國的城市經濟發展將經歷一個相對艱難的“U”形調整過程。在中國社科院昨日公布的《城市藍皮書》認為，伴隨著2002年以來的經濟持續快速增長，中國經濟出現了一系列的發展失衡，客觀上需要一定的經濟調整來解決各種體制的、結構的和發展的矛盾。而由國際金融危機帶來的世界范圍內的經濟大調整，又進一步加劇了中國周期性調整的壓力。但總體上，2009年中國城市經濟發展仍處于較快增長區間，經濟發展基本面依然較好。

　　報告認為，始于去年的國際金融危機雖然對中國城市經濟產生了重大影響，但由于中國經濟積累了雄厚的物質基礎和足夠的外匯儲備，市場空間廣闊，發展動力強勁，且具有較強的宏觀調控能力，所以金融危機并沒有改變中國城市經濟發展的基本走勢，城市經濟發展的基本面依然向好。

　　但同時報告也強調，中國的城市經濟在今年面臨的國內外形勢將更加嚴峻,經濟下行壓力將繼續加大。上半年,受外需市場低迷、產品出口受阻、工業增長下滑等因素影響,城市經濟增長將處于較低水平。下半年,隨著中央和地方各項經濟刺激計劃的逐步落實，城市經濟活躍程度增加,經濟增速可能會有所回升。但值得注意的是，消化規模巨大的房地產存量和制造業庫存，充分淘汰過剩產能和恢復民間資本活力都需要時間，城市經濟發展將經歷一個相對艱難的“U”形調整過程。

　　《城市藍皮書》還指出，盡管中國城市經濟發展的基本面依然向好，并且在國家各種經濟刺激政策和措施的作用下，已經出現一些回暖跡象，但由于金融危機導致的全球信貸市場緊縮和需求下降等困境沒有得到實質性緩解，外部經濟形勢依然十分嚴峻，中國城市經濟在未來一段時期內仍將面臨外貿出口下滑、工業增長放緩、消費拉動乏力、就業壓力加大等諸多問題與挑戰。

　　城市化成刺激經濟新路徑

　　不少專家指出，當前經濟刺激應以擴大內需為主，城市化是中國經濟復蘇的重要通道。但中國城市化將執行怎樣的具體路徑？今日2009CPN城市-中國峰會將拉開序幕，來自國內多個城市的市長及全球規劃專家匯聚北京， 他們認為盡管受到全球金融危機的影響，但中國經濟長期增長的趨勢并沒有改變；推動中國未來長期經濟增長的因子主要包括城市化、消費、出口等。

　　“目前的經濟刺激路徑被概括為擴內需、振產業、科技撐、提社保，而這些均已失效；經濟刺激方向的調整已迫在眉睫，而這個方向就是城市化，城市化創造需求。”中信泰富政治暨經濟研究部特約研究員王建表示。據測算，城市化每提升1個百分點，GDP就提升3個百分點，中國城市化仍在持續發展，未來城市化將是中國經濟增長最主要的動力來源。

　　說到城市化，聯合國工業發展組織中國投資促進辦事處首席代表胡援東認為，城市規劃不能忽視人性，即居民滿意度指標。

　　“中國小城鎮雖然有些比較偏遠，但生活在那里的居民生活滿意度很高。幾年之后，他們的城鎮發生了很多變化，建了很多高樓，修了大路，他們的滿意度卻下降了。”他建議政府做城市規劃時須將人的滿意度納入進來。

　　除了滿意度，如何解決區域協調發展也是根本。“中國在過去，總共有500個大城市，這些城市人口超過了100萬，每個城市都有自己的發展特點和模式。” 第一種發展特點是快速，在快速發展特點下，又有江蘇模式、廣東模式等，這些省份的城市發展不一樣，城市規劃做得不一樣。當下探討城市規劃時，必須將城市不同的模式、不同的方法納入進來，還有不同地理位置城市的不同方法和模式等。（記者 齊琳 李薇）