通過壟斷城市土地一級市場，控制土地的供應量，抑制土地投機，防止地價非理性上漲，是建立土地儲備制度的主要目的。

　　但近年來，地價飛漲、房價飛漲，甚至有評論稱，越是土地儲備制度實施比較好的城市，房價上漲越快。土地儲備的目的為何難以實現？

　　雙重角色困局

　　“多個進口、一個蓄水池、一個出口，這是我國土地市場宏觀調控的主要模式，政府希望壟斷城市一級土地市場，拿到土地的收購權和供應權，加強宏觀調控能力。”中國農業大學朱道林教授表示，“但現在看來，宏觀調控沒有做到，也無法做到。”

　　據悉，1996年，上海建立我國第一個土地儲備中心。土地儲備建立之前，主要是開發商通過協議出讓的方式獲得生地，由開發商負責拆遷和基礎設施建設，這種方式雖然減輕了政府的負擔，帶動了城市的發展，但是也有弊端：不利于政府宏觀調控，開發商囤積土地、開發周期較長；容易損害原土地使用人的利益；更重要的是協議出讓的方式帶來灰色交易和尋租空間。

　　儲備制度建立之后，政府將生地開發為熟地，開發商只能通過招拍掛的方式拿地。理論上，政府可以有效控制土地供應量，土地儲備因此在有關主管部門看來，相當于城市用地的二次創新。但在實施過程中，地方政府將土地收益作為增加財政收入的重要手段。“中央政府的目標是控制土地價格，防止房地產市場泡沫；而地方政府不同，在土地價格持續走高時，勢必會盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調控能力。”北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波表示。

　　政府既是公共利益的代表者和市場干預者，同時又作為土地儲備市場的參與者，在追求利潤最大化上必然產生矛盾。在業內專家看來，土地儲備制度中政府的雙重角色使得制度設計的初衷難以實現。

　　中國社科院2009年城市藍皮書指出，實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應也以追求增值為目的，忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用。

　　出讓方式單一

　　儲備土地出讓方式單一，也削弱了宏觀調控能力。樓建波表示，土地出讓過于強調招牌掛的方式，結果對最近幾年的地價飛漲推波助瀾，與制度設計初衷相違背，不僅沒有起到調控市場的作用，反而引起了市場的不穩定。

　　今年4月16日，在一片指責聲中，北京市國土資源局宣布，北京市將改進目前土地出讓方式，弱化投標價格比重，綜合投標價款、付款進度、開發建設周期、政策性住房建設條件、土地節約集約程度等因素作為評標條件，同時設定合理價格區間，由“價高者得”為“最佳者得”。

　　此前，上海、武漢等地已經改變了土地出讓中“價高者得”的模式。

　　“土地儲備的功能還受制于周期和資金。由于土地儲備資金嚴重依賴于銀行貸款，如果儲備的周期太長，不能及時出讓，那么利息負擔就會很重，尤其是在市場低迷時，可能無法償還銀行貸款。如果及時出讓，就不利于宏觀調控。”樓建波說。

　　一位專家告訴記者，各類銀行貸款一般占土地儲備機構運營資金的70%至90%，個別地方甚至接近100%，蘊藏著巨大的資金風險和法律風險。

　　“目前北京、上海等地都引入了民間資本進入土地儲備的開發整理環節，如果市場向好、出讓順利還好，市場一旦低迷，民間資本的法律性質如何認定，風險如何分擔就是問題。”這位專家表示。

　　樓建波告訴記者：“土地市場價格走高時，政府不愿意調控，土地市場價格走低時，政府則可能沒有能力調控。”

　　房價調控悖論

　　“想通過土地儲備改變供求關系來調控地價，調控房地產市場，做不到。”朱道林直言，“在正常的市場條件下，房價上升過快時，可以增加供給來降低房價。但當市場出現泡沫時，越增加供給，人們的預期收益越高，越是買漲不買跌。”

　　在他看來，目前的房地產市場就是非正常的市場。商品房不是與人們收入相當的消費品，而是期待增值的投資。在這種情況下，宏觀調控要靠經濟手段，靠金融措施。

　　“抑制投資性需求，是近期政府宏觀調控措施見效的主要原因。”朱道林表示，“房價說到底是經濟行為，地價過高只是造成房價過高的一個因素，但不是決定性因素。設想一下，政府低價賣地，房價能不能下來？”(記者 辛紅)