山東省棗莊市市長陳偉最近用三個月的時間跑農(nóng)村基層，對土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了集中調(diào)研。他先后走訪了12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，21個行政村，訪談了400多位農(nóng)民，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有著深入的思考。以下是他結(jié)合棗莊進(jìn)行的通過推行土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的探索實(shí)踐，對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革要注重把握的三個問題的思考。

　　第一， 圍繞避免農(nóng)民失地搞好制度設(shè)計(jì)

　　對廣大農(nóng)民來說，土地具有保障功能，是“命根子”。棗莊在土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)上盡可能規(guī)避農(nóng)民失地的風(fēng)險。

　　一是農(nóng)村合作社的兩個“80%”，保障農(nóng)民對土地的有效控制權(quán)，規(guī)避了制度風(fēng)險。我們規(guī)定流轉(zhuǎn)的土地使用產(chǎn)權(quán)只能入股土地合作社，不能入股一般的企業(yè)，因?yàn)榘凑铡镀髽I(yè)法》，企業(yè)一旦破產(chǎn)農(nóng)民就會失地。根據(jù)《合作社法》，合作社采取一人一票制，基本成員中農(nóng)民不得低于80%；企業(yè)出資的附加表決權(quán)票數(shù)不能超過20%，即農(nóng)民表決權(quán)不低于80%。這兩個80%，保障了農(nóng)民對土地的有效控制權(quán)。

　　二是農(nóng)業(yè)保險機(jī)制的引入，顯著地降低了合作社土地使用權(quán)抵押的風(fēng)險，規(guī)避了自然風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對穩(wěn)定，但難免遇到風(fēng)雪霜雹等嚴(yán)重自然災(zāi)害。我們引入農(nóng)業(yè)保險機(jī)制，政府補(bǔ)貼保費(fèi)的80%，這樣就基本保障了合作社農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定，使合作社的抵押風(fēng)險降到了最低。

　　三是“1/3”和“三年”的抵押限制，使農(nóng)民不會長期全部失地，規(guī)避了經(jīng)營風(fēng)險。我們采取有限抵押方式，土地合作社用來抵押貸款的土地最多不超過1/3，使用產(chǎn)權(quán)抵押不能超過3年；即使這部分土地使用產(chǎn)權(quán)被拍賣，也只是短期失去，期限一到，使用產(chǎn)權(quán)又回到了農(nóng)民手里。

　　四是規(guī)模經(jīng)營效益好、風(fēng)險小，規(guī)避了機(jī)會風(fēng)險。合作社實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，生產(chǎn)資料成本減少，產(chǎn)量提高，產(chǎn)業(yè)鏈延長，產(chǎn)品銷路廣，銷售收入成倍增長，與一家一戶經(jīng)營相比，效益更好、風(fēng)險更小，機(jī)會風(fēng)險大大降低。

　　第二， 充分尊重農(nóng)民意愿而不“刮風(fēng)”

　　我們順應(yīng)農(nóng)民土地規(guī)模經(jīng)營的意愿，一方面放手讓農(nóng)民探索，另一方面給予規(guī)范性的引導(dǎo)和幫助，政府當(dāng)“導(dǎo)演”，而不是在前臺直接操作。

　　改革的動力來自于農(nóng)村，出發(fā)點(diǎn)是為了農(nóng)民。現(xiàn)在一些地方的農(nóng)村土地制度改革，多數(shù)是自上而下鋪開，還有的是政府和開發(fā)商共同推動，最終目的是為了追求土地的潛在增值效益。棗莊農(nóng)村土地改革的誘因，主要是為了追求土地的規(guī)模經(jīng)營效益，而不是為了追求農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的增值收益。

　　堅(jiān)持“穩(wěn)”字當(dāng)頭，在有條件的地方先行試點(diǎn)。棗莊的土地流轉(zhuǎn)改革不是大面積鋪開，而是在一些有條件的土地合作社中逐步推開。我們沒有號召農(nóng)民在短時間內(nèi)都必須采取這種模式，而是設(shè)計(jì)了一個相互配套的機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)那些有條件流轉(zhuǎn)的土地集中起來，進(jìn)行更加高效率的規(guī)模經(jīng)營。我們看重的不是眼前，而是更看重長遠(yuǎn)的發(fā)展。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村有條件規(guī)模經(jīng)營、愿意拿出來流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民會越來越多，土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革的土壤和空間也會越來越廣闊。

　　改革的重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)地區(qū)，而不是近郊區(qū)。一些地方的農(nóng)村土地改革，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，把農(nóng)地變成建設(shè)用地，改變了土地用途，對糧食安全是有影響的。我們的改革試點(diǎn)，集中在農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)地的性質(zhì)沒有變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益進(jìn)一步提高，糧食安全得到了保證，在我國廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)具有普遍的推廣意義。

　　第三， 注重與現(xiàn)行法律政策的銜接

　　土地流轉(zhuǎn)改革必須在現(xiàn)行的法律政策框架內(nèi)實(shí)施，既要有探索創(chuàng)新，又不得突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，確保各項(xiàng)改革措施不與法律相違背。

　　關(guān)于耕地抵押權(quán)問題。《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》禁止用耕地承包權(quán)作抵押擔(dān)保，是考慮了耕地的社會保障功能。我們的改革，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸合作社，抵押的是土地收益，即土地上的附著物，類似于農(nóng)業(yè)期貨交易，交易的標(biāo)的物是合作社抵押土地上的現(xiàn)有以及在規(guī)定期限內(nèi)可以產(chǎn)出的農(nóng)作物，不與法律規(guī)定相沖突。

　　關(guān)于耕地使用權(quán)可否入股的問題。《農(nóng)村土地承包法》第三十二條、四十二條允許耕地入股；黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，也鼓勵通過入股發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營。我們的改革是圍繞土地合作化生產(chǎn)進(jìn)行的，以耕地使用權(quán)入股合作社，完全符合法律和政策的規(guī)定。

　　關(guān)于農(nóng)民對土地的權(quán)利問題。按照《物權(quán)法》，把物權(quán)主要分為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。就農(nóng)村承包耕地來說，主要劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))。由于所有權(quán)和承包權(quán)不變，過去已經(jīng)賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)中的用益物權(quán)，現(xiàn)在主要是賦予農(nóng)民擔(dān)保物權(quán)，這是我們探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。