目前，我國存量建設用地利用普遍粗放，甚至出現閑置浪費現象。為保住18億畝耕地紅線，在實行最嚴格土地管理制度的同時，節約集約利用土地成為今后我國土地利用的根本方針。

　　繼去年推出一系列土地調控手段之后，2008年的土地新政出臺。昨日，國務院正式頒布了《關于促進節約集約用地的通知》(以下簡稱《通知》)，從房地產開發用地到基礎設施用地再到農村集體土地，新政為今后我國的土地利用印制了“節約集約”的新標簽。新政的明確方向是提高建設用地利用效率，充分發揮市場配置土地資源基礎性作用成為土地在宏觀經濟調控中的角色定位。

　　閑置土地

　　閑置房地產用地將征繳增值地價

　　土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。

　　近年來，“圈地風”導致開發商大規模囤地，延緩土地開工時間，繼而延緩樓盤開盤，坐地漲價。針對此，《通知》規定，將嚴格執行閑置土地處置政策。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價。目前，國土資源部正會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。

　　根據規定，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。對不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。

　　目前，土地成為開發商向銀行和資本市場進行融資的籌碼，致使一些開發商寧愿付出與其獲得利益不相稱的違法違規成本，進行囤地。造成大量土地處于閑置狀態。

　　對此，《通知》要求將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年、完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。

　　與此同時，為提高建設用地的使用效率，《通知》鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。

　　此外，財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

　　基礎建設

　　經營性基礎設施用地實行有償使用

　　對城市基礎設施以及各類社會事業中經營性用地實行有償使用。

　　自2004年8月31日起，國土資源部、監察部聯合下發71號令，要求所有經營性項目用地一律公開競價出讓，各地不得再以歷史遺留問題為由進行協議出讓。但對基礎設施是否有償使用卻一直處于爭論和討論中。此次發布的《通知》明確表示，今后，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。

　　目前，我國一些地區在進行基礎設施建設時，存在鋪張浪費用地的現象，甚至在一些中小城市出現數萬平方米的城市廣場。面對類似的浪費用地現象，《通知》要求，嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

　　此前，在接受媒體采訪時，中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明如此評論，“高速公路等基礎設施明顯帶有經營收益性質，其用地卻是無償劃撥取得，并沒有體現土地的性質”。

　　而對于經營性基礎設施用地的有償使用這一要求，有專家表示，具體操作上可將其直接“招拍掛”，也可以通過評估的方式操作。目前，根據修改后的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。

　　《通知》同時要求國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

　　對于土地利用出現的變化，國土資源部土地咨詢研究部主任潘文燦表示，在土地資源的利用上，應該發揮土地利用總體規劃統籌的作用。

　　農村用地

　　盤活利用農村集體建設用地

　　要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。

　　此前，中國人民大學土地管理系主任葉劍平做過一個關于農村建設用地的估價。根據他的分析，2004年，全國有2.48億畝村莊用地，工業用地平均價格近500元每平方米，農村宅基地100元每平方米。耕地和村莊建設用地相加大概34萬億元。根據統計局2006年的數據，全國農戶有2.5億，就是耕地和宅基地，不算地上房屋及其他設施，大概每戶擁有13.6萬元的土地資產。“農民有著非常大的資產潛力。”葉劍平表示。

　　如何激活這些沉默的資產成為當前我國土地管理和土地制度改革試驗當中的難題。對此，《通知》給出了一個根本原則，即要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。

　　《通知》指出，農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

　　對于《通知》中提到的“盤活”二字，專家指出，可以開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作，對農村居民點進行合理布局，使其適當集中，借用掛鉤周轉指標，彌補建設用地指標的不足，以緩解用地供需矛盾。

　　同時，為防止農村集體土地的非法流轉，《通知》強調要嚴格執行農村一戶一宅政策。此前，有專家表示，可借道農村土地流轉，給目前大量存在的小產權房正名，使其的存在合法化。但去年底國務院和國土部分別對目前存在的小產權房問題發出聲明，城鎮居民不得到農村購買小產權房。

　　官員考核

　　新增建設用地消耗與政績考核掛鉤

　　重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。

　　一方面要看緊企業依法用地的“閘門”，一方面還要管住政府依法批地的“閘門”。目前抑制固定資產投資增速加快，已經成為我國在抑制經濟從偏快轉向過熱的重要環節。在國家土地副總督察甘藏春看來，2003年以來，建設用地供應始終都是在固定資產投資增長的下限波動，比較有效地遏制了固定資產投資規模的過快增長。

　　為了更好地執行土地節約集約利用政策，將耕地保護的“紅線”變為“高壓線”。今后，我國將制訂單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果由國土資源部定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。

　　甘藏春表示，土地節約集約利用政策的強化促進了經濟發展方式的轉變。2004年以來，通過最大限度地利用存量土地，基本扭轉了建設用地供應主要依靠新增建設用地的局面。多年來建設用地供應中存量用地所占比重始終保持在50%以上，從全國來看，2003年以來單位土地供應面積的城鎮固定資產投資額增加量和GDP增加量都有顯著提高。

　　此外，《通知》要求，要完善建設項目竣工驗收制度，要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況作為建設項目竣工驗收的一項內容。今后，沒有國土資源部的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

　　《通知》還要求，國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。商報記者 丁蕊

　　相關鏈接

　　2007年土地調控政策回顧

　　◎ 城鎮土地使用稅稅額標準提高兩倍

　　經修訂的《城鎮土地使用稅暫行條例》于去年1月1日起實施，其中城鎮土地使用稅稅額標準提高兩倍， 即“土地使用稅每平方米年稅額：大城市1.5元至30元；中等城市1.2元至24元；小城市0.9元至18元；縣城、建制鎮、工礦區0.6元至12元”。為了體現稅負公平，外商投資企業和外國企業不收城鎮土地使用稅的歷史也遭終結。

　　◎ 工業用地納入招拍掛范圍

　　去年1月1日起實施的《全國工業用地出讓最低價標準》規定，工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應的最低價標準。國土資源部明確了最低價標準與土地等別相掛鉤的政策。在土地等別基礎上制訂的最低價標準，隨土地等別的降低呈現明顯的下降趨勢，一等相對應的最低價標準(840元/平方米)是十五等(60元/平方米)的14倍，體現了區域土地利用政策。

　　◎ 國土部四招防止開發商囤地

　　為了防止土地閑置以及開發商大面積囤地，根據加大閑置土地處置力度的通知以及39號文，國土部四招辦法防止開發商囤地：一是土地實行凈地出讓。二是將大面積土地分割成小塊出讓，讓小型開發商有能力參與競爭，避免土地壟斷；規定土地開發期限。三是出讓土地的開發建設時間原則上不得超過3年，確保住房供應量。四是若土地逾一年未按時動工開發，要征收土地出讓價20%的土地閑置費，兩年未動工的，政府可以無償收回土地。

　　◎ 國務院嚴控5000萬元以上項目

　　去年11月，國務院辦公廳下發《關于加強和規范新開工項目管理的通知》。要求從今年1月起，總投資5000萬元以上的擬建項目須報國務院批準，并且要求，在完成各項審批和許可手續后，須每月向社會公告。

　　◎ 土地供應進入“儲備管理”時代

　　去年12月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制訂發布《土地儲備管理辦法》，以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。