“賣地”獲得的土地出讓金是一些政府經營城市的主要收益。而這些動輒以“億”元為單位的巨資，近年來也被中央政府要求作為保障中低收入群體住房的主要資金。

　　今天，審計署農業與資源環保審計司副司長翟挨才在接受本報記者采訪時說，從11個城市審計的情況看，土地利用過程中主要有這幾類問題：有的地方政府將應通過招標拍賣掛牌出讓的土地違規協議出讓，為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農民集體土地，擅自將農用地轉為城市建設用地；有的開發商拖欠大量出讓金，政府卻違規向其發放土地使用證。

　　翟挨才認為，產生這些問題的主要原因是經濟利益驅動。部分地方政府只考慮加快建設和發展速度，以多種土地優惠作為招商引資的條件，而這些優惠行為最終主要體現在供地方式和供地價格兩方面。當然也不排除少數人徇私舞弊、謀取私利的情況。

　　減免土地出讓金有可能為開發商屯地提供便利

　　審計公告稱，有90%以上的土地出讓金的征收情況較好，但有的地方為了引來和留住項目而減免征收或欠收土地出讓金，甚至違規給拖欠出讓金的用地單位發放土地使用證。

　　翟挨才說，近年來，一些地方在土地出讓金上做手腳，雖然與用地單位簽訂出讓合同，但其后又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。

　　審計署認為，地方政府的這種行為會造成兩個后果，一是造成開發商只用少量資金就取得了大片土地的控制權，給開發商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調控。

　　再就是增加了銀行和政府的風險。開發商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進行開發，而后待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款，有的甚至繼續拖欠，將銷售回款再用來取得另外土地的使用權，如此循環反復，金融風險由銀行承擔，項目能否建成的風險和收不到出讓金的風險則由政府承擔。

　　政府“土地換項目”背后潛伏巨大風險

　　審計公告專門把“土地換項目”作為違規問題提出，翟挨才解釋說，“土地換項目”是指有的地方政府為加快城市基礎設施和其他一些公共設施建設，以向開發商提供一定面積土地且往往是經營性土地的使用權為條件，向企業換取工程。

　　簡單講，就是政府為建造一個或幾個工程項目，給企業一塊地用于經營性開發，作為回報，企業為政府完成某些工程項目建設，如有的地方用土地換取道路，有的用土地換取防洪堤，還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓。

　　翟挨才說，“以土地換項目”表面看能夠起到加快局部地區基礎設施建設的作用，但其弊端很大。首先，政府“以土地換項目”時，往往規避招拍掛出讓土地使用權的規定而將經營性土地直接協議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經營性土地，以符合雙方事先約定的條件，這不利于建立和規范正常的土地市場秩序。

　　其次，“以土地換項目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格，會造成國有土地收益流失。再有，由于換給開發商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，也造成了這部分應繳納出讓金的體外循環和固定資產投資脫離計劃控制。

　　農村土地“以租代征”將損害農民長期利益

　　審計公告專門提出了農村土地使用中的“以租代征”問題，翟挨才解釋說，按照土地管理法的有關規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但近年來“以租代征”問題在各地比較突出。

　　翟挨才分析說，這個問題背后有幾方利益的共同驅動。對企業和地方政府而言，由于近年來國家土地管理和調控的加強，企業使用國有土地的成本加大，而“以租代征”不需辦理用地審批手續，可以繞過農用地轉用計劃指標限制和快速投入項目建設。對于農民而言，農民認為通過租地每年可以領到的租金比自己從事農業生產的收入還高，因而也支持“以租代征”。

　　但從國家層面來看，“以租代征”的危害巨大。翟挨才說，這種做法嚴重影響了國家土地管理秩序，使國家的土地用途管制制度和最嚴格的土地管理制度不能落到實處，也影響了國家“嚴把土地閘門”的土地調控政策的有效執行和耕地保護目標的實現。

　　另外，短期的收益實際會影響農民的長遠利益和社會穩定。農民出租土地的行為不受法律保護，一旦企業破產或經營困難，農民的租金將沒有保證，而已經用于非農業建設的土地短期內無法恢復耕種，會給農民生產生活造成影響，或者給當地政府形成支付壓力，影響社會穩定。同時，“以租代征”還規避了繳納新增建設用地土地有償使用費、進行征地補償安置、履行耕地占補平衡法定義務。 (記者 劉世昕)