前不久，國土資源部發(fā)出緊急通知，強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地不得跨省域易地補(bǔ)充，各省份行政區(qū)域內(nèi)各市(地)、縣(市)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，應(yīng)立足于在本市(地)、縣(市)內(nèi)補(bǔ)充耕地。耕地占補(bǔ)平衡是我國耕地保護(hù)的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設(shè)單位必須要補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以保證耕地?cái)?shù)量不減少。

　　隨著監(jiān)管力度的加大，以往明目張膽占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少的現(xiàn)象在各地有所收斂，但占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象呈現(xiàn)抬頭之勢。當(dāng)前比較突出的是，不規(guī)范的耕地“易地占補(bǔ)平衡”行為成為不少地方套取耕地的重要手段。一些專家表示，要警惕耕地占補(bǔ)平衡成為“數(shù)字游戲”。

　　易地開荒遭遇“有田無人種”困境

　　中部某省國土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人前不久在一個會議上透露，該省一偏遠(yuǎn)地市正在修建一個水電站，由于解決了當(dāng)?shù)厣絽^(qū)荒地的灌溉能力，可新增耕地30萬畝。而這一筆開墾荒地的費(fèi)用，可能會由省會出錢開發(fā)，所開墾的耕地納入省會的耕地總量中。

　　“省會開發(fā)偏遠(yuǎn)耕地”的方案如果成為現(xiàn)實(shí)，就意味著省會的30萬畝耕地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的同時，通過“占一補(bǔ)一”的方式實(shí)現(xiàn)了耕地的總量平衡。

　　對于這一方案，社會反應(yīng)不一。支持者認(rèn)為，占補(bǔ)平衡的主要目的是實(shí)現(xiàn)耕地面積在總量上的平衡；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“占補(bǔ)平衡”要充分體現(xiàn)耕地面積總量、耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)出水平的協(xié)調(diào)一致性，單純追求面積相等，勢必會出現(xiàn)高質(zhì)量的耕地轉(zhuǎn)作他用，而用等量的低質(zhì)耕地充數(shù)的現(xiàn)象。

　　另一個值得重視的問題是，新開墾的土地需要大量人力來耕作。耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，一般都在城郊等靠近居民區(qū)、耕作方便的地方，而不少新開墾的耕地都是位于人煙稀少的山區(qū)，距離遙遠(yuǎn)，灌溉條件也不理想，如果沒有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會面臨撂荒的危險。而且，農(nóng)村剩余勞動力主要向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與耕地占補(bǔ)平衡的方向正好相反。易地開荒“有田無人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補(bǔ)平衡的戰(zhàn)略將受到挑戰(zhàn)。

　　占補(bǔ)平衡不僅是耕地?cái)?shù)量平衡

　　“我國長達(dá)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史中，自然條件好的土地幾乎都被開墾成了耕地。剩下的有潛力開荒的土地并不多，后備耕地資源的開發(fā)條件相對較差，這是解決耕地占補(bǔ)平衡中最突出的問題。”長期從事耕地占補(bǔ)平衡調(diào)查研究的湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院院長謝炳庚教授說：“目前，不少新開墾的耕地往往遠(yuǎn)離農(nóng)民居住地，土壤貧瘠、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合能力根本無法和被占用的良田相比。”

　　長期以來，一些地方在開墾荒地的過程中不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評估，陷入了“開發(fā)就是開荒”的認(rèn)識誤區(qū)。一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，就會嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。謝炳庚說：“湖南在20世紀(jì)50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開發(fā)、70年代大寨田的建設(shè)、90年代丘崗山地的開發(fā)，不講科學(xué)，貪圖形式，都不同程度地帶來了生態(tài)教訓(xùn)。”

　　目前，我國的占補(bǔ)平衡政策“只保耕地不保糧食”，只要補(bǔ)的耕地?cái)?shù)量充足，產(chǎn)出糧食的增減不直接考核。謝炳庚建議：“一是建立耕地占補(bǔ)中的綜合效益評估和補(bǔ)償機(jī)制，二是建立易地補(bǔ)充耕地的糧食生產(chǎn)考核機(jī)制，兩者缺一不可。”

　　耕地易地補(bǔ)充行為亟待進(jìn)一步規(guī)范

　　針對耕地易地補(bǔ)充過程中出現(xiàn)的不規(guī)范行為，湖南省政府前不久出臺政策加以制止，相關(guān)最新文件進(jìn)一步明確了省國土資源廳在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理方面的責(zé)任，同時確立了“先補(bǔ)后占”的原則。

　　為了使新開墾的荒地不至于撂荒，文件還對易地補(bǔ)充耕地的資金管理做出具體規(guī)定。委托方應(yīng)根據(jù)易地補(bǔ)充耕地協(xié)議，向受托方及時撥付項(xiàng)目實(shí)施和新增耕地耕種補(bǔ)助等資金。項(xiàng)目實(shí)施資金不得低于委托方的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。

　　這份文件是制約耕地易地補(bǔ)充不規(guī)范行為的“緊箍咒”。湖南省國土資源廳廳長陳三新表示，在連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)全省耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，湖南對占補(bǔ)平衡責(zé)任考核又提出了新要求，要求由按區(qū)域考核向按區(qū)域考核和按項(xiàng)目考核并重轉(zhuǎn)變；在考核標(biāo)準(zhǔn)上，由重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。(記者 明星)