暴雨洪澇致人財損失居高不下 官員政績觀亟待糾偏

　　洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡單,而是有著更為深刻的原因:當前我國城市處于高速擴張期,各種利益錯綜復雜,各個部門、各個群體之間由于沒有統一的規則可供遵循,于是成為城市內澇災害的人為因素。

　　水害對傳統的治水理念與模式提出了新的挑戰,也令人反思,治水的同時,是否應考慮對人的約束

　　我國持續多日的大雨天氣至今仍無消減趨勢,“東方威尼斯”也是紛紛涌現,持續不斷的大雨令良田被淹、交通中斷、財產損失乃至人身傷害……在這些現象的背后,也逐步顯現出治水的理念和制度上存在的問題。

　　“迷失”在暴雨中的城鎮防洪

　　據國家防總辦公室最新統計,截至7月15日9時,今年以來中國共有26個省(區、市)遭受洪澇災害,累計農作物受災6155千公頃,受災人口9750萬人,因災死亡594人、失蹤212人,倒塌房屋59萬間,直接經濟損失1202億元。與2000年以來同期相比,洪澇災害各主要統計指標均偏大,其中直接經濟損失偏多2倍,倒塌房屋偏多近5成。　

　　受上游來水及區間降雨的共同影響,長江干流、鄱陽湖和洞庭湖水位繼續上漲。7月15日8時,長江干流九江水文站水位漲至20.32米,超過警戒水位0.32米；下游干流大通水文站水位漲至14.55米,超過警戒水位0.15米,鄱陽湖饒河昌江發生超警洪水,渡峰坑水文站洪峰水位超過警戒水位2.25米……

　　與此同時,暴雨侵襲下的多個城鎮也紛紛成為了“東方威尼斯”:

　　廣東省廣州市在半個月時間里連續發生兩次水漫全城的現象,1.3萬輛汽車遭遇“沒頂”之災,更引發超億元的巨額賠償爭議。在江西、福建、湖南的多個城市,市民的汽車、住宅、商鋪遭淹,大水堵路、火車停開、儲備糧受損等問題也接踵而至。

　　不久前湖北省宜昌市的一場大雨更是將連日來暴雨肆虐的危害推到了頂峰:

　　7月15日晚至16日凌晨,宜昌遭遇50年一遇的暴雨襲擊,造成部分河道發生洪峰,部分地區發生山洪泥石流災害,導致10人死亡,3人失蹤。

　　然而,在這樣的關頭,一個個令人不快的消息迭出,讓人們對防洪工作更加“捏起一把汗”。

　　云南省巧家縣小河鎮發生特大洪澇泥石流災害,造成19人遇難26人失蹤。據當地受災群眾反映,災害發生前,石頭等淤積物已嚴重堵塞在事發河道中,群眾多次向有關部門反映情況,但收效甚微。

　　據云南省水文水資源局昭通分局發布的調查報告顯示,事發河道防洪能力偏低,河道淤積嚴重,是此次洪澇泥石流致災原因之一。

　　此外,沿岸的房屋擠占了河道,降低了河道行洪能力。同樣,當地有關部門沒有采取有效措施制止。

　　“河道邊的房子都是違法建筑,有的擠占河道,有的離河道太近,都不符合防洪要求,沒有從水利部門辦合法手續。比如有個賓館,河道寬15米,被它擠得只剩下3.5米。”一位水務管理站站長說。

　　被擠占的河道并不僅僅發生在云南,近日來在網上被炒得沸沸揚揚的“湖北最牛違法建筑”同樣建在當地的排洪河道中——湖北省恩施土家族苗族自治州鶴峰縣,7層高樓房“堅固”地矗立在河道里,嚴重威脅行洪泄洪的安全。據了解,在河道兩岸,還有近50戶居民在河道附近建房,而這些房屋的地基全部“扎根”于河道上。

　　在暴雨中,岌岌可危的除了被擠占的河道,還有被千余棟別墅占用的山西運城蓄滯洪區、被推低1.5米建造豪華別墅的江蘇省鎮江市京口區“西山水庫”……

　　暴雨成災、洪澇逼城,在每年的同一時間段,都會有同類的消息傳出。有分析人士稱,從這些消息里,也不難發現,農田年年被淹沒、出行年年有不便、群眾年年被洪水圍困。在已趨于常態化的暴雨洪災面前,防汛措施、基礎水利設施為什么總是落后?當真只有極端天氣不可預計這一理由嗎?

　　逢雨必澇戳中城市建設軟肋

　　“過去,我們講防洪主要是指防外洪,水利部門對一些全國重點防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在這件事情上是花了很大的力氣。”中國水利水電科學研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶對《法制日報》記者說,但是,今年的很多暴雨災害都不是由于江河湖水泛濫造成的,屬于暴雨內澇。

　　“暴雨內澇在原理上和江河湖水的泛濫不一樣。江河湖水主要是守住堤壩,但暴雨內澇是一個面,就是在整個城市面上防御,這與農田不同,農田是哪低洼澇哪,城市現在是立體開發,地下車庫、地下商場、地鐵等等,所以受淹的情況和過去也不一樣。”程曉陶說。

　　據了解,因為城市暴雨引發諸多危害在世界各國都曾有過先例:

　　1999年,日本博多、東京遭受暴雨襲擊,一小時最大降雨量都超過了100毫米,相繼發生了地下室里淹死人的事件；

　　2001年,韓國首爾暴雨成災,總降雨量達到了310毫米,地下鐵道水流成河,造成49人死亡,9人失蹤。其中,在城區觸電而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路燈電桿繼電器失靈使周邊水體帶電而喪命。事后韓國緊急普查,查出這種在暴雨中會突然變成路邊“殺手”的電桿1萬多根……

　　有專業人士認為,城鎮形成“洪水”的首要原因是降雨,降雨強度大,范圍集中,降水量超出排水能力就可能形成積水。其次是地形地貌的變化。隨著城市的發展,城區不得不向周邊地勢比較低洼的區域擴展,加之城區不透水面積(道路、廣場、建筑物)的比例增大,可調蓄雨水面積(河溝、水塘)面積減少,使得積水現象更容易形成。

　　“而更為重要的原因是‘排水系統建設滯后’。”業內人士分析說,目前我國一些城市排水管網欠賬比較多,管道老化,排水標準比較低,導致內澇頻頻。

　　據統計,中國城市數量已從新中國成立前的132個增加到2008年的655個,城市化水平由7.3%提高到45.68%。100萬人口以上城市已從1949年的10個,發展到2008年的122個。

　　國務院應急管理專家組組長、國家減災委專家委副主任閃淳昌近日在公開場合指出,中國從1998年長江特大洪災爆發后非常重視防治洪災,在長江、珠江、黑龍江等“大江大河”都修建了足以防治百年一遇洪水的防洪設施。但與此同時,卻忽視了城市內部、“小江小河”的排水排澇設施建設,城市排水泄洪能力不足,以致疲于應付澇災所帶來的連鎖反應,卻總是難以標本兼治。

　　政績觀偏差加劇“排水不暢”

　　有權威專家認為,洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡單,而是有著更為深刻的原因:當前我國城市處于高速擴張期,各種利益錯綜復雜,各個部門、各個群體之間由于沒有統一的規則可供遵循,于是成為城市內澇災害的人為因素。

　　“在過去很短的20年、30年當中,我們的城市化由20%漲到47%,這是十分迅猛的發展過程。在這個過程中,地方政府更加重視的是把表面上的高樓大廈建起來,排水系統有被忽視的傾向。而且很少有城市制定了系統的排水系統的規劃,都是發展一片做一片,缺乏長遠的規劃,沒有骨干排水管網的話,各個小區只能各自為戰,水是排不出去的。”程曉陶告訴《法制日報》記者。

　　程曉陶認為,“水排不出去”更為深層次的原因是經濟發展觀和官員政績觀的問題。

　　中國社科院學者袁曉勐直言不諱地說:“目前,部分城市的規劃體制、城市規劃隊伍、城市規劃理念等還帶有嚴重的計劃經濟色彩,普遍表現為重生產、輕生活,重收益、輕環境,重短期、輕長期,重地面、輕地下,遇到城市災害也就束手無策。”

　　有分析人士認為,暴雨已經成為城市防洪能力的一張試紙,折射出某些城市決策者急功近利的發展觀與政績觀。如何防止積澇給社會運轉、企業生產造成重大損失,給市民帶來生活上的不便,不僅僅是準確預報、啟動預案以及緊急應對,更要看平時的資金投入有沒有到位、水利設施有沒有科學配置、各種相配套的排澇設施是否發揮應有的作用。然而,在現實生活中,相當一部分城市管理者將更多的時間、資金與精力用在招商引資等可望出GDP的項目上,而忽視城市水利這一“埋在地下的政績”。正是由于城市在水利投入上欠賬較多,財力支撐不足,基礎設施匱乏,才導致了城市面對罕見暴雨的襲擊,顯得弱不禁“雨”。

　　“因為我們是在經濟條件尚不是十分充裕的情況下,要把城市非常迅速地發展起來,再加上一些官員政績觀存在偏差,城市管理者就容易將目光集中在地面上的東西,有一點錢可能會優先解決供水、污水、交通、供電等問題。”程曉陶說,“另外,排水系統也不是天天需要用到的,一年可能就是到了汛期才會發揮作用,而且到了汛期也不見得年年都會有大暴雨,有些人就會抱著僥幸心理。”

　　分析人士稱,正是在這樣一種畸形的政績觀和經濟發展模式的驅使下,排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不愛”的事。

　　“為什么只有強降雨后,城鎮面臨洪澇,一些蓄積已久的問題才會得到關注,但最終仍得不到妥善解決?這涉及城市管理的各個部門之間存在的問題:城市基礎設施建設是城建部門管理的,但是,水要排出去又進入了水利系統的管理范圍。城市向農村急速擴展又衍生出一些問題:擴出來這部分區域的防洪歸誰解決?標準應該怎么定?”程曉陶說,在經濟快速發展的過程中,區域之間、人與自然之間基于水的矛盾會變得越來越復雜。在這種情況下,一些問題會陷入扯皮、推諉的狀態而難以得到及時的解決。

　　更有分析人士點明,修建排水系統的投入很大,有時候1公里的管道就要花費幾百萬元乃至上千萬元的資金,個別地方政府要考慮政績及成本,排水系統的建造標準自然不會設計得很高。

　　防治內澇無法可依問題仍突出

　　“只有從人治走向法治,明確職責與權益以及大家遵守共同的規則,內澇問題才能得到更好的解決。”程曉陶說,現在各地城市內澇頻繁,正是由于在城市內澇防治上存在多處法律空白,才導致問題不斷出現。

　　程曉陶舉了一個具體的例子:去年,某大城市因為暴雨受淹,損失慘重,其中一個重要原因就是,在汛期中,一些在建工程將排水管網截斷,導致已有的排水能力都發揮不出來。

　　“這樣的工程在建設時就應該有一個洪水影響評價,評價工程對洪水會有什么影響、洪水對工程會有什么影響,預先采取應對的措施。但因為現在沒有相應的法律規定要作洪水風險評估,所以沒有人做這項工作。”程曉陶說。

　　“此外,現在很多城市的擴張,往往就是在向洪水高風險的地區發展,發展之前也沒有進行任何有關洪水風險的評價。一些城市的小區開發規劃并不公開,甚至對水利部門也保密,因為擔心公開后會加劇征地難、拆遷難等一系列問題。這樣一來就導致新開發區的防洪安全難以得到保證。”程曉陶說,“水害對傳統的治水理念與模式提出了新的挑戰,也令人反思,治水的同時,是否應考慮對人的約束。”

　　但問題是,“法律制度的缺乏導致無法協調全社會的力量來做這件事情”。

　　“一些國家之所以能較好地解決城市排水的難題,是因為在諸如法律、資金投入、管理等各方面都達到了一個較為均衡的狀態。”程曉陶說,我國的治水理念、管理體制與運作機制的調整與完善,是一個漸進的過程。人與人之間、人與自然之間基于洪水風險的利害關系是客觀存在的,并且會隨著社會經濟的發展而日趨復雜,必須采取法律、行政、工程等綜合性手段,才能得以合理的調整。這是洪水風險管理的本質。而在上述構建過程中,法律是一個最基本的約束。

　　據了解,我國的防洪法頒布實施時已經是1998年了。而就防治內澇問題無法可依的問題十分突出。再加上我國社會又處于快速變化之中,一些法規實施沒多長時間,部分條款就變得不適合了；一些條款僅僅有一個提法,沒有達到可操作的水平。

　　有關人士認為,關于“水”的問題地域性很強,國家層面出臺的法律,只能是指導性的、原則性的法律。在此基礎上,各地還應該根據當地實際情況,制定出符合當地特點的地方法規或實施辦法。

　　□視點關注

　　本報記者杜曉

　　本報見習記者任雪

　　本報實習生游垠