甘肅定西訴前司法確認機制寫入人民調解法草案

　　由于人民調解組織等非訴訟調解組織對矛盾糾紛進行調解達成的協議不具有法律效力,協議達成后,如果一方當事人反悔不予履行,另一方不能據此向人民法院申請強制執行,只能另行起訴。這樣既浪費調解力量和司法資源,又增加當事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發上訪纏訴。

　　“人民調解協議訴前司法確認機制”將本無法律強制力的非訴調解協議經過嚴格的司法審查后,對合法公正的協議進行司法確認,賦予其法律強制執行力,使貌似已經得到解決而實際上仍處于不確定狀態的矛盾糾紛通過司法確認使其處于法律確定的狀態中

　　□　視點關注　　　　　

　　本報記者　　周文馨

　　本報通訊員　趙志鋒

　　人民調解法(草案)向社會公開征集意見工作即將于7月31日結束,這幾天,甘肅省定西市中級人民法院院長時春明和全市基層法院的法官格外關注意見征集情況。

　　定西市法院的法官們之所以如此關注,除了是業務工作的需要,更多的原因在于,定西市法院首創的“人民調解協議訴前司法確認機制”寫入了人民調解法(草案),這一解決矛盾糾紛的新途徑即將正式上升為國家法律。

　　甘肅省政法界相關人士表示,“人民調解協議訴前司法確認機制”上升到立法層面后,將成為甘肅省法院系統繼“馬錫五審判方式”之后,對中國法制的又一貢獻。

　　對于“人民調解協議訴前司法確認機制”,《法制日報》記者幾乎見證了這一機制從最初摸著石頭過河的試點、到曲折的發展完善、最后逐步走向成熟的全過程。近日,記者就“訴前司法確認機制”在甘肅的產生試行、完善推廣和發展創新再次進行了全方位采訪,以期向讀者還原這一開創全國先河的矛盾糾紛解決機制上升為立法之前的那些鮮為人知的故事……

　　機制初創

　　遭遇無法律依據質疑

　　年過七旬的牛大爺是甘肅省蘭州市榆中縣馬坡鄉的一名普通農民,由于分家后3個兒子都不愿意和他住在一起,牛大爺便守著自己的耕地獨自生活。由于3個兒子相互推諉贍養責任,老人與他們之間的關系急劇惡化。

　　當地的司法調解員了解情況后,以情、理、法相結合方式對事件進行了調解,牛大爺與3個兒子達成協議,老人由長子贍養,其他兩個兒子每年各給付糧食150斤,贍養費600元。

　　協議達成后,牛大爺和他的兒子們都擔心這份協議日后會因為其中任何一方反悔而失去效力,于是老人帶著3個兒子生平第一次踏進了榆中縣人民法院的大門,法院對調解協議進行合法性審查后,依法予以訴前司法確認。

　　拿到被確認的調解協議書后,牛大爺高興地說:“今后,我可以安心地過日子了。”

　　這只是“訴前司法確認機制”在甘肅全省推廣運用中較為簡單的一個案例。

　　所謂“人民調解協議訴前司法確認機制”,就是人民調解委員會等非訴訟調解組織對當事人之間的矛盾糾紛進行調解達成協議后,經當事人申請,人民法院經過審查認為協議內容合法,就可以出具法律文書確認該調解協議有效。確認后的人民調解協議具有法律效力,當事人必須履行,不能反悔也不能另行起訴；如果一方拒絕履行協議,另一方當事人可直接申請人民法院強制執行。

　　談起創立并試點這項機制的初衷,定西市中級人民法院院長時春明說,由于人民調解組織等非訴訟調解組織對矛盾糾紛進行調解達成的協議不具有法律效力,協議達成后,如果一方當事人反悔不予履行,另一方不能據此向人民法院申請強制執行,只能另行起訴。這樣既浪費調解力量和司法資源,又增加當事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發上訪纏訴。

　　“一方面,人民法院經受著‘訴訟爆炸’的考驗；另一方面,人民調解和行政調解的功能沒有得到充分發揮,造成資源閑置。”時春明說,人民法庭負有指導人民調解工作的職責,但過去這種職能的發揮僅僅是組織短期的以會代訓、邀請人民調解員旁聽審判,方法單一、流于形式,不能從根本上解決人民調解的法制化、正規化、程序化問題。

　　《法制日報》記者了解到,目前,“人民調解協議訴前司法確認機制”已逐漸成為解決基層矛盾糾紛的“利器”。但是,在試點前,卻遭遇了“兩大深層次質疑”:一是未經嚴格的訴訟程序就賦予非訴訟調解協議強制執行的法律效力,是否存在訴訟程序弱化問題；第二個質疑在于是否存在人民法院的司法權讓與非訴訟調解組織的問題。

　　針對是否存在訴訟程序弱化的問題,時春明認為,一方面,訴前司法確認機制針對的都是處理難度很小的民商事案件,對非訴調解組織調解達成的協議進行司法確認,對一名專業法官而言很容易,在這種情況下強調程序的復雜化顯然是機械辦案的表現；另一方面,這一機制是一種司法程序,是根據當事人的申請而啟動的,符合司法程序啟動的法律特性即被動性。

　　同時,“訴前司法確認”機制并沒有將非訴調解組織的調解作為訴訟的前置程序,是否啟動訴前司法確認,完全是當事人的自主選擇,所以“該機制根本不存在司法權讓與的問題”。

　　“不僅如此,相反,這一機制的目的是將本無法律強制力的非訴調解協議經過嚴格的司法審查后,對合法公正的協議進行司法確認,賦予其法律強制執行力,使貌似已經得到解決而實際上仍處于不確定狀態的矛盾糾紛通過司法確認使其處于法律確定的狀態中,從而使司法權的功能得到更加充分的發揮。”時春明說。

　　記者了解到,這項機制在定西市中級法院力挺推行、全市基層法院摸索試行的過程中,還曾遭遇過一片“法律上沒有明文規定、訴前司法確認沒有法律依據”的問責之聲。

　　對此,時春明毫不回避地說:“一項司法改革,如果一味堅持有無法律明文規定,那么這種所謂的司法改革無疑是自欺欺人。”

　　甘肅省行政法學專家李潤成在接受《法制日報》記者采訪時表示,“訴前司法確認機制”,既充分尊重了“當事人意思自治”,又依司法審查職權對協議內容是否合法進行審查,實質是對“當事人意思自治”更進一步的尊重,實現了“當事人意思自治”與“國家意志”的有機結合,這正是現代法治國家構建和諧社會所需要的。

　　2008年8月,在定西市“人民調解協議訴前司法確認機制”司法改革試點現場交流會上,時春明直言,真正制約這項機制發展的“短板”,是認識上存在著“兩個極端”,實踐上需要破除“兩個瓶頸”。

　　“要防止和克服消極應付和急躁冒進這兩個極端,破除對社會宣傳不到位和改革主體思想認識不到位兩個‘瓶頸’。”時春明說,有些基層法院和法官,特別是少數領導,對試點工作存在著畏難情緒,有時消極應付,上級法院督促了辦上幾件,不督促就放手不管,有些法院甚至半年沒有確認一起案件。

　　“宣傳推廣力度不夠則表現在,不但廣大人民群眾對這項改革的具體內容,包括申請訴前司法確認的案件范圍、程序、法律效果等知之甚少,就連大多數非訴調解組織對這些也是一知半解。”當時,據時春明介紹,法院與各調解組織沒有建立起緊密聯系、溝通、協調的長效機制,存在著“兩張皮”的現象。

　　完善推廣

　　上升為“司法解釋”

　　調解——反悔——群體性上訪——再調解——再反悔——再群體性上訪……一起并不復雜的矛盾糾紛,卻一拖就是8年。

　　談起這起糾紛,當事人之一的梁昆連說:“太累了。”

　　原來,早在2001年,定西市安定區李家堡鎮窯坡村村民梁昆、馬華等33戶農民,因為300多畝土地的承包經營權問題與李奇武等13戶農民產生了糾紛,雖然調委會、司法所多次進行調解達成協議,但雙方過后又反悔,于是糾紛一拖再拖延續了8年。

　　2008年1月1日,定西市法院和市司法局聯合下發實施意見,在定西市全面推行“訴前司法確認機制”。雙方當事人知道這一消息后,再次申請鎮調委會調解并達成協議,之后立即向安定區人民法院申請訴前司法確認,法院當日審查并進行了確認。3天后,雙方自動履行了義務,這起持續了8年的糾紛終于塵埃落定。

　　2008年5月,因率先開展“訴前司法確認機制”工作,定西市中級法院被最高人民法院確定為全國多元化矛盾糾紛解決機制改革試點的中級法院之一。

　　2008年11月中旬,甘肅省高級人民法院院長梁明遠赴定西調研指導“訴前司法確認機制”工作,提出將在適當時候召開現場會,向全省推廣這一解決糾紛的新機制。

　　2009年5月15日,甘肅省綜治委、省高級人民法院、省司法廳聯合下發《關于推行人民調解協議訴前司法確認機制的意見》,明確要求向全省推行定西市實施的人民調解協議訴前司法確認機制。

　　當月22日,甘肅省在定西市召開了“全省人民調解協議訴前司法確認機制現場會”。在這個會議上,甘肅省委常委、政法委書記、省綜治委主任羅笑虎強調,全省各級黨委、政府要把“訴前司法確認機制”建設作為化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的一件大事來抓,要通過多種途徑和方式在群眾中廣泛宣傳,引導當事人優先選擇省時、省力、省錢的訴前司法確認機制解決糾紛,以合理分流民間矛盾糾紛,真正體現調解優先的原則,定紛止爭,促進和諧。

　　甘肅省高級人民法院院長梁明遠要求,各級人民法院要充分認識“訴前司法確認機制”在完善社會矛盾糾紛調處機制、從源頭上有效預防和化解人民內部矛盾、維護人民群眾根本利益、實現糾紛解決的法律效果與社會效果有機統一、維護社會和諧穩定等方面的重大意義,使這一機制成為能夠更加便捷高效地解決人民群眾民生問題、進一步提高人民調解公信力的糾紛解決方式。

　　甘肅省司法廳廳長王祿維表示,“訴前司法確認機制”對人民調解工作的組織建設、隊伍建設和工作質量等方面提出了新的更高的要求,各級司法行政機關要堅持“調解優先”原則,充分發揮職能優勢,大力加強人民調解組織建設,加大調解員培訓力度,規范調解程序提高調解質量。

　　據了解,這次現場推廣會議讓“訴前司法確認機制”走出了定西,同時擺脫了以法院為主搞改革、其他部門組織難協調和社會群眾難發動的狀況。

　　彼時,這項機制在最高人民法院的密切關注和甘肅省高級人民法院的直接指導下已經走向成熟,一些在實踐中遇到的問題和故障也采取了針對性的制度措施來完善和救濟。

　　2009年7月24日,經中央批準發布的《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中,第20條規定和第25條規定,全面采納、吸收了甘肅省首創并率先推行的“訴前司法確認機制”的主要內容。此時,這一機制上升為國家層面的“司法解釋”,開始面向全國實施。

　　發展創新

　　行政調解引入訴前確認

　　目前,“訴前司法確認機制”已在甘肅實踐了3年多,記者了解到,自2007年3月開始試點至2010年6月底,定西市法院共確認3395件,執行率100%,其中自動履行率99.41%。自2009年以來,甘肅全省法院共辦理訴前司法確認案件近2000件。“人民調解協議訴前司法確認”在甘肅省很多基層地方已經成為一項常態化工作。

　　梁明遠總結說,這一機制凸顯出了6大優勢:一是便民化解矛盾糾紛；二是快捷化解矛盾糾紛；三是高效化解矛盾糾紛；四是徹底化解矛盾糾紛；五是和諧化解矛盾糾紛；六是經濟化解矛盾糾紛。

　　《法制日報》記者了解到,這一具有6大優勢的機制仍在不斷完善中。

　　目前,甘肅省的一些地方在屬于行政調解范疇的道路交通事故賠償糾紛案件中,也引入了“訴前司法確認機制”,確認了一批道路交通事故損害賠償糾紛,其獨特的優勢不僅使大多數當事人得到了實實在在的利益,而且為交警部門及時處理交通事故中的賠償糾紛提供了法律后盾。

　　近日,定西市安定區人民法院成功確認了一起涉及外資企業的道路交通事故人身損害賠償糾紛,為訴前司法確認機制的司法實踐增添了新的內涵。

　　意大利CMC公司是一家在安定區境內的外資企業。2010年6月7日晚,該公司駕駛員羅馬斯可駕駛越野車與該鎮瓦窯灣村農民岳鵬駕駛的兩輪摩托車發生碰撞,致岳鵬死亡,兩車不同程度受損。鑒于該案情況特殊,安定區交警大隊及時與區法院聯系。經法院建議,交警部門調解死者家屬與意大利CMC公司達成賠償協議。

　　協議達成后,雙方均擔心對方反悔,為解后顧之憂,雙方申請訴前司法確認。區法院對調解協議進行合法性審查后予以確認。確認書送達后,意大利公司即向死者家屬給付了全部賠償款。雙方當事人都對“訴前司法確認機制”這一化解矛盾糾紛的機制表示滿意。

　　今年上半年,甘肅省法院就“全省訴前司法確認機制運行情況”進行了專題調研。調研結果顯示,這一機制在全省推行的情況基本上是好的,多數地方已經下發了由黨委政法委牽頭制定的實施方案或由法院與司法行政部門聯合制定的實施方案,并正在實施過程之中。

　　但是,此次調研也發現了“訴前司法確認機制”存在的一些問題。調研報告顯示,一些法院雖然制定了有關訴前司法確認的規范性文件,但進入操作層面實際辦理確認案件者則相對較少,地區發展不平衡。而且,訴前司法確認機制在全省基層的社會知曉度尚不高,這其中包括一些法院的領導和法官對此一知半解。

　　此外,信息溝通不暢也是這一機制推廣過程中遇到的問題。對此,定西市法院在非訴調解協議格式中設置固定的“告知欄”,以便糾紛當事人了解“訴前司法確認機制”并自主選擇是否啟用。

　　針對調研中發現的問題,梁明遠要求全省法院系統和相關部門組織要進一步加大推廣力度,加大組織協調和檢查指導力度,要建立推廣工作激勵機制,及時解決確認工作中存在的具體問題。

　　梁明遠強調,實踐證明,人民調解訴前司法確認機制的實施,強化了人民調解的確定性,矯正了人民調解的隨意性,糾正了違法調解協議,實現了司法與非訴調解之間的有效銜接,激活了人民調解的生機和活力,促進了多元糾紛解決機制的不斷完善,體現了司法工作服務大局的司法理念。他表示,人民調解協議訴前司法確認機制上升為法律以后,必將對推進司法體制改革,促進社會和諧穩定,實現司法工作的政治效果、社會效果和法律效果有機統一產生積極作用和深遠影響。