黨校教授稱小金庫成集體腐敗 舉報多因分贓不均

　　舉報“小金庫”很難,除非是某個內部成員在創收時被排斥在外,沒有分到錢,或者他發現內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權衡后,他可能會去舉報。

　　應該看到,一方面,“小金庫”的存在,在某種條件下為“法人犯罪”如組織行賄提供了一定的物質基礎；另一方面在打擊私設“小金庫”行為的問題上,存在著國家利益與集體利益、個人利益之間的沖突。如何協調三者之間的利益很重要。

　　“小金庫”屢禁不止的一個重要原因是有深厚的“群眾基礎”。一些單位通過搞創收,把一部分經營收入通過不列入規定賬簿核算的方式留下來,變成集體的“小金庫”,給職工組織旅游外出、聚餐活動等,作為職工福利的來源。取消“小金庫”,很容易遭到這個集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會很積極地去配合。

　　舉報“小金庫”往往發生在“分贓”不均的時候,受益者一般不會舉報,因為誰也不想當惡人

　　我國歷史上第三次大規模整治小金庫的行動目前已經取得了階段性的成果。

　　8月25日,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室負責人公開透露,自2009年4月以來,通過在黨政機關和事業單位深入開展“小金庫”治理工作,截至目前,全國黨政機關和事業單位共發現“小金庫”24877個,涉及金額122.42億元。全國因設立“小金庫”和使用“小金庫”款項受到行政處罰842人,組織處理413人,黨紀政紀處分1035人,移交司法機關處理322人。

　　此前,8月中旬,為深入開展“小金庫”治理工作,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室發出《關于印發〈社會團體和國有企業“小金庫”專項治理工作舉報獎勵辦法〉的通知》和《關于“小金庫”問題舉報受理方式的公告》,其中明確對于舉報有功的單位和個人,按照查實的設立“小金庫”金額的3%至5%,給予舉報人獎勵,獎勵資金最高額為人民幣10萬元。

　　但是,在實踐中,“小金庫”外表形形色色,內在錯綜復雜,“小”已難涵蓋其實質。業內人士認為,在某些方面,“小金庫”已經成為產生腐敗現象的一個根源和溫床,嚴重干擾了財經管理秩序。

　　解密私設“小金庫”手法

　　“很多部門肯定都會有‘小金庫’。我們那里連屠宰辦都私設小金庫,另立賬號,巧立名目報銷發票,代簽代領應退還屠商的款項。”高魏(化名)是一名退休后定居北京的干部,由于長期在政府部門工作,對“小金庫”已經見怪不怪。

　　高魏向《法制日報》記者介紹了一起他所在單位下屬某事業單位私設小金庫的例子。

　　據介紹,這家事業單位主要履行轄區內的校辦工廠、校辦農場、學校食堂及小賣部管理,支持學校開展勤工儉學創收等工作職責。去年,財政部門派出檢查組,對這家單位2007年度以來的財務收支情況進行檢查。通過檢查,發現這家單位存在將資金體外循環,隱瞞收支私設“小金庫”等違紀問題。

　　“當時查出來兩大問題,一是隱瞞收支,謀取私利,設立‘小金庫’；二是體外循環,以支抵收,形成‘賬外賬’�！备呶焊嬖V記者,這家單位設置賬外賬,將收取的各中小學校服款不納入法定賬簿進行登記、核算,形成“小金庫”,僅這項收入一年便累計超過50萬元。此外,還將自有門面房進行出租,并與租賃方簽訂正式承租合同,規定年租金為10萬元左右。

　　“同時,這家單位在承租方的文化超市中購買文化用品,累計的18.2萬元貨款均直接在應收取的兩年房租中進行沖抵,造成資金體外循環,形成‘賬外賬’�！备呶赫f。

　　采訪中,有專家直言不諱地指出,由于我國行政事業單位林立,特權集中,導致私設“小金庫”手法繁多、形式隱秘,追查起來十分困難。

　　對于這樣的說法,記者進一步采訪了審計部門,一名負責人告訴記者,根據他的經驗,私設“小金庫”通常有4種手法:

　　首當其沖的便是在賬戶過渡時設立“小金庫”�！霸跈C構調整合并、前任與后任會計人員交接時容易出現這種情況。單位利用機構合并,將部分賬款隱匿、轉移至‘小金庫’,從中列支招待費、福利費�！边@名負責人說。

　　而比較常見的則是往來款項核銷后收回不入賬、收入不入賬兩種手法。

　　“有的單位在核銷了對某單位的應收賬款之后,又從欠款單位收回了一部分欠款,卻未按規定進行賬務處理,而是將收回的欠款以存單的形式形成‘小金庫’�！边@幾種手法在審計人員看來,也是可以查處的,關鍵在于盤點庫存現金時要謹慎查驗。

　　最后一種則是利用虛假票據套取現金。

　　“有的單位將一些大額的虛假票據報銷,套取現金,存入‘小金庫’�！睂徲嫴块T的這名負責人告訴記者,對一般的虛假票據,比較容易發現�？蓪ζ睋�本身是真的,而內容是假的這一類票據,難度就比較大。檢查時,需對某年某一類支出數額大的審計延伸幾年,查找原因,詢問相關人員或者通過舉報線索才能發現。

　　屢禁不止根源何在

　　事實上,我國政府歷來重視對“小金庫”的治理工作,自上個世紀80年代以來,先后在1989年、1995年和2009年開展了3次“小金庫”專項治理工作。

　　但很多人仍將整治“小金庫”的行動比為希臘神話中的西緒福斯——被判要將大石推上陡峭的高山,每次他用盡全力,當大石快要到頂時,石頭就會從其手中滑脫,又得重新推回去,干著無止境的勞動。

　　“小金庫治理也是一樣,風聲緊了,小金庫活動可能會隱蔽、潛伏；治理勁頭一過,黨政機關事業單位‘小金庫’沖動和行為就會死灰復燃、卷土重來。”業內人士說。

　　“‘小金庫’屢禁不止的一個重要原因是有深厚的‘群眾基礎’。一些單位通過搞創收,把一部分經營收入通過不列入規定賬簿核算的方式留下來,變成集體的‘小金庫’,給職工組織旅游外出、聚餐活動等,作為職工福利的來源。本來這筆錢是要上交給財政的,卻被扣留下來成了集體內部的活動經費。由于其本身是機關企事業單位職工努力積累的血汗錢,又有為集體成員謀利的性質,所以有深厚的‘群眾基礎’。那些能扣留‘小金庫’的領導往往為本部門或本單位的員工所稱贊和擁護。現在要取消‘小金庫’,很容易遭到這個集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會很積極地去配合�！敝醒朦h校教授林喆告訴《法制日報》記者�！�

　　盡管如此,有關部門仍在為治理“小金庫”做著不懈的努力。

　　8月30日,北京市海淀區政府公開明確表示,將對舉報有功的單位和個人,根據查實的“小金庫”金額給予3%至5%的獎勵,獎金最高額為10萬元。

　　對此,林喆指出,舉報“小金庫”很難,除非是“某個內部成員在創收時被排斥在外,沒有分到錢,或者他發現內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權衡后,他可能會去舉報。舉報往往發生在‘分贓’不均的時候,所以受益者一般不會舉報,誰也不想當惡人”。

　　面對舉報“小金庫”這樣一種“集體腐敗”,高魏也認為“確實難度比較大”。

　　“追究‘小金庫’的法律責任理所應當,但小金庫的利益分配過程等級森嚴,單位‘小金庫’很大程度上是單位所有人的‘小金庫’。所以,追究小金庫的法律責任,就應該參照其利益分配格局,依據權力坐標明確每個人的相應法律責任。”高魏說。

　　“應該看到,一方面,‘小金庫’的存在,在某種條件下為‘法人犯罪’如組織行賄提供了一定的物質基礎；另一方面在打擊私設‘小金庫’行為的問題上,存在著國家利益與集體利益、個人利益之間的沖突。如何協調三者之間的利益很重要。”林喆說。　

　　應先治法律“疲軟”

　　正是在意識到“小金庫”的“群眾基礎”后,不少業內人士認為,僅靠單純的打擊或運動式的專項整治不能從根本上解決問題,要想制止“小金庫”現象,需要建立長效機制。

　　此前,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室負責人曾公開表示,防治“小金庫”長效機制建設是“小金庫”治理工作的根本任務,將貫穿于“小金庫”治理工作的全過程,要堅持標本兼治、糾建并舉,邊治理、邊規范、邊完善,積極構建防治“小金庫”長效機制,鏟除“小金庫”問題滋生蔓延的土壤。

　　業內人士認為,目前關于“小金庫”的法律規定比較分散,影響了“小金庫”整治的效果和長效機制的建設。

　　據了解,2009年,中央紀委、監察部、財政部、審計署就聯合印發了《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》,但關于“小金庫”一些較為重要的問題仍然規定得不明確。

　　一名律師向《法制日報》記者舉例說,有的小金庫資金是來源于以假發票等非法票據騙取資金而設立的,這就違反了現行的稅收征管法以及關于發票管理的規定；而虛列支出轉出資金設立的“小金庫”,則違反了會計法、預算法。因此,法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對于“小金庫”的懲治力度。

　　此外,從以往的案例來看,私設“小金庫”的行為被發現后一般被當做違紀來追究,但也有人認為,私設“小金庫”明明是一種不折不扣的腐敗行為,法律上究竟該如何定性也是一大難點。

　　“不能籠統地說私設‘小金庫’是違法行為,因為目前我國法律上對此尚無明文規定。只能說它違背了政紀黨紀,是群體組織的‘離軌’行為。因此,以違紀來追究私設‘小金庫’行為并無不當。雖然從原則意義上講私設‘小金庫’還不能列入腐敗之列,但它帶有‘白色腐敗’性質�！绷謫凑f。

　　據介紹,所謂“白色腐敗”,是指無論是社會普通成員,還是上層人士,都不積極支持對之懲罰的腐敗行為,如裙帶關系。

　　“如果是四部門聯手禁止‘小金庫’,這就使‘小金庫’行為變成了‘灰色腐敗’,即指對之懲罰雖不受到其他社會成員支持的腐敗行為,卻為上層人士所擁護,如賭博現象。”林喆說,“可見,國家對‘小金庫’的治理力度在加大。如果下一步在法律上再加以規定,那么私設‘小金庫’就變成了‘黑色腐敗’,即指為社會大多數成員,包括上層人物,所一致譴責的腐敗行為,如貪污受賄。”

　　此外,不少業內人士還指出,現有的法律法規的不健全之處也造成了整治“小金庫”的法律“疲軟”。

　　“比如一些沒有法律依據的亂收費,到底違反何種法律法規無法界定,這時追究相關責任人的法律責任就很困難,只能進行教育,敦促其歸還而已。因此,必須盡快堵住法律方面的漏洞,通過法律鐵腕根除‘小金庫’�！睒I內人士說。

　　林喆認為,從整治“小金庫”的長效機制上來看,“第一步要在財政收入中加大給各個單位留存的比重,使后者有能自主使用的經費。擴大了資金的留存,地方或部門就會有積極性去申報真實的經營收入,不再藏著掖著瞞著。財政透明了,就便于大家監督,腐敗就無處藏身。第二步是稅務要跟上,讓這部分多留存的收入納稅。一切都變成了‘明’的,大家就會主動申報納稅,國家稅收也就增加了。通過這樣兩條途徑,‘小金庫’現象就會慢慢消亡�！北緢笥浾叨艜� 本報實習生胡月