中國慈善立法走入瓶頸 面“官”“民”兩難抉擇

　　編者按

　　金秋九月,應(yīng)該算是一個熱鬧的慈善之月。9月29日,一場由“股神”巴菲特與世界首富、微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨發(fā)起的慈善晚宴,將在北京開席。50位此前受邀的中國富豪,究竟會有多少人“慷慨赴宴”,目前尚無定論。有“中國首善”之稱的、江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長陳光標(biāo)在致巴菲特和比爾·蓋茨的公開信中,聲稱在自己離開這個世界的時候,將不是捐出一半財富,而是“裸捐”——向慈善機(jī)構(gòu)捐出自己的全部財產(chǎn)。

　　面對紛繁的國內(nèi)慈善捐贈事件,慈善業(yè)內(nèi)人士則表現(xiàn)的相當(dāng)冷靜,他們認(rèn)為,目前中國的公募基金會、慈善會多扎根于行政系統(tǒng)內(nèi),而承擔(dān)、消化慈善基金職能的基層公益服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展卻明顯“缺腿”,同時,對慈善業(yè)監(jiān)管不力、善款流通渠道成本過高等諸多弊病制約了慈善事業(yè)的順利發(fā)展。所以,比起翹首期待哪個富豪會“裸捐”,我們更需要借機(jī)好好思考如何突圍慈善業(yè)發(fā)展的瓶頸之困。

　　本報記者萬靜

　　現(xiàn)狀

　　民間慈善組織取得合法身份難

　　可以存在,可以活動,但難以取得合法身份。這是為數(shù)眾多的中國民間慈善組織共同面臨的出生制度困境。

　　9月12日,著名影星李連杰首次公開表示,由他創(chuàng)建的國內(nèi)著名私募基金會——壹基金,因為身份地位不清,有可能面臨中斷困境。

　　這種障礙來自現(xiàn)行的社團(tuán)登記制度。根據(jù)1998年10月發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》,申請成立社會團(tuán)體,首先應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意,否則將不予以登記注冊。對于“業(yè)務(wù)主管單位”,該條例也有明確規(guī)定,必須是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級政府授權(quán)的組織。對于多數(shù)民間社團(tuán)來說,要獲得業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)基本上是一項不可能完成的任務(wù)。

　　而對于民間組織的注冊,更重要的是實行嚴(yán)格的“雙重管理”制度,即要求除了找到一個政府機(jī)關(guān)或者黨政部門作為“業(yè)務(wù)主管”之外,還必須在民政部門登記,也就是說得找兩個“婆婆”才能合法化。民間社團(tuán)因為被主管部門拒絕接納而引發(fā)的糾紛甚至打起官司的也不在少數(shù)。

　　作為變通,像壹基金這樣掛在一家有政府背景的合法機(jī)構(gòu)名下,是辦法之一。更多被拒于合法登記門外的社團(tuán),要么轉(zhuǎn)而登記為企業(yè)法人,承受稅收、身份、對外合作等方面的壓力,要么干脆就是轉(zhuǎn)入地下,“非法”運行。

　　根據(jù)中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書,到2008年底,中國以非正式登記的方式(如以工商注冊等其他方式注冊)存在的公益組織大約75.9萬個,此外還有25萬個組織沒有登記。

　　經(jīng)過四川汶川、青海玉樹、甘肅舟曲等幾次大的自然災(zāi)害的考驗,現(xiàn)有的公募基金組織已經(jīng)不能適應(yīng)慈善事業(yè)的發(fā)展。四川紅十字會曾經(jīng)這樣形容他們的工作——17名工作人員,20億善款,10多萬張銀行單據(jù)；兩萬多郵局匯款單；每天要寄出幾千封回執(zhí)；每天上千噸的救災(zāi)物資要處理,這些都成為不折不扣的善款處理困境。

　　官方慈善組織工作負(fù)荷超量痛苦不堪,民間慈善組織蓄勢待發(fā)卻難以獲得法定身份,中國慈善事業(yè)又在蓬勃發(fā)展。可以說,中國慈善到了作出選擇的關(guān)鍵時刻。

　　困境

　　民間慈善組織難享減免稅優(yōu)惠

　　其實出生、登記方面的障礙,從深層次來說,還是緣于我國慈善業(yè)的體制障礙,就是中國的慈善到底是姓“官”還是應(yīng)該姓“民”?是由官方來主辦操作呢還是放手民間?

　　今年7月底,民政部、發(fā)改委、監(jiān)察部等五部委簽發(fā)的《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》公開要求把玉樹地震捐款“直接撥付到青海省”,由青海省政府統(tǒng)籌使用。其最為核心的內(nèi)容,就是要求13家全國性公募基金會把所接受捐款統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)青海省民政廳和青海省紅十字會、青海省慈善總會賬戶。

　　文件公開引致輿論一片嘩然。因為一旦落實,意味著13家基金會將失去對所接收玉樹地震捐款的控制權(quán)和使用權(quán),變成了青海省政府災(zāi)后重建的“錢袋子”；而有權(quán)接收這些善款的青海省紅十字會、青海省慈善總會等,實質(zhì)上也淪為地方政府的“出納”。一位全國性基金會秘書長對記者提出了“匯繳”的質(zhì)疑:“負(fù)責(zé)籌錢的基金會在災(zāi)后重建中,還有什么權(quán)利?善款的最終投向,怎么向捐贈人交代?這可都是做慈善的底線問題!”

　　由政府限定募捐組織的做法,法律學(xué)者認(rèn)為這實質(zhì)上是一種變相的行政審批行為。它一方面限制了公益組織應(yīng)有的合法募捐權(quán)利,另一方面也限制了公民選擇的權(quán)利。

　　根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,只有公募基金會可以向社會公開籌款,個人及非公募基金會都沒有這個權(quán)利。專家認(rèn)為,比起呼吁更多富人捐款,目前更重要的是改革中國慈善機(jī)制,還慈善事業(yè)民間本性。　

　　中國的民間慈善組織難以壯大,還有一個最現(xiàn)實也是最迫在眉睫的問題就是稅的問題。

　　稅收減免優(yōu)惠政策是世界大多數(shù)國家對發(fā)展本國慈善公益事業(yè)都會采取的鼓勵措施。目前,我國只有20多家有著濃烈官方色彩的慈善公益機(jī)構(gòu),獲得了稅前捐贈全額扣除的優(yōu)惠政策。而捐向其他機(jī)構(gòu)的善款,至多也只能享受年度利潤總額12%或10%以內(nèi)的扣除優(yōu)惠。而且要想辦理捐款退稅,至少需要通過50多道手續(xù)。何況目前很多捐款人并不知道自己有這項權(quán)利。這無疑很大程度限制了民間慈善組織發(fā)展的積極性。

　　2009年11月11日,財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》。該《通知》不僅對非營利組織從事包括投資在內(nèi)的營利活動取得的收入不可以獲得免稅待遇作出了規(guī)定,還對非營利組織的其他收入進(jìn)行了限制性規(guī)定。這對于那些依靠投資增值來填補支出的非公募基金會來說,無疑是嚴(yán)重的打擊。

　　對此,12月22日,南都公益基金會、友成企業(yè)家扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會等9家基金會就此提出質(zhì)疑,并聯(lián)合簽署要求國務(wù)院對此進(jìn)行違法性審查,同時致函財政部和國家稅務(wù)總局,提出就相關(guān)問題溝通的請求。三天后,另外15家公益基金會也參與進(jìn)來,達(dá)到24家。

　　建議

　　慈善立法應(yīng)定位于自愿和民間

　　知名慈善工作者、“希望工程”創(chuàng)始人、南都公益基金副理事長徐永光對記者說:“政府主導(dǎo),掛靠登記的制度限制了中國慈善事業(yè)的發(fā)展,政府可以用財政資金購買民間組織的公共服務(wù),但不應(yīng)該把民間慈善捐款拿到政府的口袋里彌補公共財政的不足；政府要支持民間慈善的發(fā)展,并擔(dān)負(fù)監(jiān)管的責(zé)任,但不能越權(quán)越位,自己操盤。”

　　當(dāng)前,社會各界呼吁多年的慈善法仍在制定中。參與此法制定的國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人郜風(fēng)濤認(rèn)為,政府運用權(quán)力手段搜集慈善資源,必然會破壞慈善生態(tài)。

　　慈善的主體是民,而不是官。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的自愿和民間的定位,并在此基礎(chǔ)上,真正從制度上厘定政府權(quán)力和民眾權(quán)利在慈善法律關(guān)系中的邊界。

　　徐永光還表示,根據(jù)我國企業(yè)所得稅法規(guī)定,企業(yè)公益性捐贈,在利潤總額12%以內(nèi)的部分,準(zhǔn)予稅前扣除,相反,財政部、國家稅務(wù)總局則規(guī)定公益基金會資產(chǎn)增值收入要交納企業(yè)所得稅(稅率25%),十分不利于富人捐款辦非公募基金會。這是因為,按照《基金會管理條例》的規(guī)定,非公募基金會的年度支出必須不低于上一年資金節(jié)余的8%,這是在交完企業(yè)所得稅后的支出。其他國家對基金會資產(chǎn)增值幾乎都給與免稅優(yōu)惠。美國法律規(guī)定基金會年度支出占上年資產(chǎn)的5%,投資收益則只繳納1%至2%的消費稅。中國的稅制只會讓非公募基金會越做越小,不斷萎縮。想要出現(xiàn)福特基金會那樣資產(chǎn)從3億多美元到今天超百億是不可能的。

　　為此,全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名曾向“兩會”建議,對公益性基金會應(yīng)實行稅收優(yōu)惠政策,基金會的資產(chǎn)收益在現(xiàn)有法律框架內(nèi)可以享受減免優(yōu)惠。

　　北大法學(xué)院非營利組織法研究中心副主任金錦萍提出,我國雖然有對慈善捐贈和慈善組織減免稅的法律依據(jù),但具體怎么減免,怎么認(rèn)定他是符合條件的非營利組織的收入,如果稅前公益捐贈扣除的話,這個程序怎么走,怎么申請獲得這樣個公益捐贈稅前扣除的資格,這一塊需要配套措施、配套制度跟進(jìn)。

　　前民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長、現(xiàn)為北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長的王振耀就提出了平民慈善的概念。他認(rèn)為,捐款、捐物、捐力,包括志愿者活動,都屬于慈善。慈善的本義就是人人皆可慈善,不是政府一家的事,更不是富人們專有的體面游戲。慈善可以從身邊做起,從基層、從社區(qū)開始。讓捐贈者、受贈者在身邊感受到慈善。這樣中國的慈善事業(yè)才會很快地發(fā)展起來。