反腐創新的歷史追問：千年反腐為何失敗？

　　說起中國的反腐制度，不可謂不嚴密，黨內黨外的立體式監督如果能夠到位，可以說是天網恢恢，疏而不漏。在這樣嚴密的反腐制度的監控下，仍然無法遏制腐敗官員的前赴后繼，地方政府所推出的“反腐創意”，從一定程度上應該肯定，但難起根本效果。

　　清官反腐、重典反腐、運動反腐、制度反腐四種主要方式各有特色

　　可以說反腐怪招也是腐敗重壓下的一種無奈之舉。數千年來，世界各國先賢仁人與腐敗犯罪的斗爭，大體遵循兩條路線，一是通過道德建設，在道德自律上下功夫，把人的行為約束寄托在主體的道德良知上，可稱之為倫理型反腐或人治型反腐;另一種路線則求助于法律制度，在權力制約和制度控制上下功夫，把人的行為約束寄托在外在的強制性規范的壓力上，可稱之為法理型反腐或法治型反腐。兩條路徑互相交叉，各有側重，衍生出了清官反腐、重典反腐、運動反腐、制度反腐四種主要方式。這四種方式各有特色，在特定的歷史條件下都體現了獨特的存在價值，產生了積極的效應。然而，歷史一再證明，這些反腐方式因其先天的殘疾或后天的跛足，都沒有達到鏟除腐敗的土壤、遏制腐敗蔓延的目的。

　　清官反腐是人們最熟悉的反腐方式。千百年來，包拯、海瑞等一批批有良知的官員以其剛正不阿、秉公執法、舍生請命、除暴安民的政治品格留下了千古美名，深受世人的愛戴和稱頌。清官的出現，為歷代士大夫樹立了道德的標桿，對于封建政權的維系和鞏固，有著一定的積極意義。但封建社會的官吏，由于其剝削階級的本性，大多貪贓枉法。清官反腐的實質是理想的人治期待，試圖以一人之力對抗一個體制，挽救一個王朝，其成效不但取決于清官本人的道德、能力、地位、精力和壽命，更取決于統治者的認識和決心。在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最終目的也是為了維護統治者的地位，是否要反腐，如何反腐，一切都要遵從統治者的旨意。這就決定了清官反腐只能是隔靴搔癢、曇花一現，不可能真正帶來政治的清明和社會的公正。

　　面對腐敗對統治秩序的侵害，歷代統治者為了維護自身的利益，達到根治腐敗犯罪的目的，不得不動用嚴刑酷法，這就是重典反腐。重典反腐以其手段的嚴酷，常常使許多官吏懾于刑罰的威嚴，不敢越雷池一步。這對于革除時弊、緩和社會矛盾、維護政權的運轉，在一定時間內能起到立竿見影的作用。但血淋淋的懲罰手段可以震懾于一時，不能適用于長久。事實證明，重典肅貪決心最大、手段最殘酷的明朝，仍然是中國歷史上最腐敗的朝代。開國皇帝朱元璋曾百思不得其解，嘆曰：“吾欲除貪贓官吏，為何朝殺而暮犯?”究其原因，主要是重典反腐缺乏法律的普適性、穩定性、公平性等特點，既無法制約統治者，也無法懲罰皇親國戚，而常常淪為政治斗爭的工具。重典反腐的不徹底、不嚴密、不可行由此可見一斑。

　　運動反腐，即依靠大規模的群眾運動懲治腐敗的反腐方式。上世紀以來，全世界至少有96個國家先后掀起規模不等的反腐敗運動，成為政治舞臺精彩的一幕。國際上比較典型的反腐運動，有意大利的“凈手運動”、韓國的“庶政刷新運動”等。中國比較典型的反腐運動，有20世紀50年代的“三反”、“五反”運動等。國內外運動反腐的實踐表明，發動群眾與腐敗現象作斗爭影響大，震懾力強，能對腐敗分子形成巨大的打壓態勢，能及時遏制腐敗現象的滋長，同時能引導和培養公民的自治意識和民主意識，凈化政治環境和社會風氣。但是，在現代化進程的大背景下，運動反腐與現代法制建設背道而馳，存在著諸多嚴重不足：一是難免使反腐敗成為一陣風，無法保證反腐的穩定性和長期性;二是人治因素和主觀隨意性大，反腐“過頭”與反腐“無力”并存;三是側重于事后打擊，疏于事前防范，往往事倍功半;四是降低經濟效率，影響社會發展進程。正因為這些不足，運動反腐的方式往往被現代文明國家拋棄。

　　制度反腐為何也效果不佳

　　當清官反腐、重典反腐和運動反腐不可能從根本上懲治腐敗時，制度反腐便成了人類文明由人治反腐到法治反腐的必然選擇。人們不禁要問，既然制度反腐是人類反腐的經驗總結和歷史選擇，在人類幾千年的反腐實踐中，歷朝歷代也制定過許多制度，為什么最終都因腐敗而亡?改革開放以來，黨和政府頒布的制度可以說不勝枚舉，為什么腐敗仍如此猖獗?

　　改革開放以來頒布的法律制度，之所以對懲治腐敗的效果不佳，主要原因有三：

　　一是制度設計科學性待加強。我國目前的制度設計，雖然也注重權力的制約，但沒有形成權力制衡的有效機制。造成這種現象，首先是因為部門立法現象的大量存在。部門立法，往往只注重本部門權力的設計，忽視本部門責任的設計，寧可設計得粗一點，不愿設計得細一些，好擴充部門的行政自由裁量權，好給部門多留一點“活動空間”。部門立法不可避免地本能地回避權力制衡機制的設計。這些由于制度設計本身而帶來的問題，使制度本身充滿可鉆的“空子”，給制度執行者的腐敗提供絕好的機會。而制度設計中的分權設計，制造出使一個人腐敗變成幾個人腐敗的可能。其次是法律條文內容紊亂、形式分散，或見之于刑事法律，或見之于行政經濟法規，或見之于部門規章制度，在反腐敗斗爭中難以操作，隨意性強，在一定程度上影響了反腐倡廉工作的進展。正因如此，造成目前反腐敗工作面臨制度信譽差、制度失效的局面。

　　二是制度執行沒有剛性。立法難，執法更難。制度的生命在于執行，再好的制度不執行，就會形同虛設，執行不到位，就會如同一紙空文。就執法需要而言，現在懲治腐敗犯罪方面的法律明顯滯后。現有刑法既沒有對國家機關工作人員在廉潔自律方面的法律責任和義務作出特殊規定，對腐敗犯罪的懲處又明顯低于一般的盜竊犯罪，沒有貫徹罪刑相適的原則，難以起到應有的懲戒和威懾作用。對腐敗懲治不力，有認識上的原因，也有懲治不力的原因。同以上兩種原因相比，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題更嚴重。這也是我國目前查處出來的腐敗案件在整個腐敗案件中所占比例較少，進而導致腐敗高發、多發態勢的一個重要原因。

　　三是反腐敗工作沒有一部統一的綱領性法律。目前，我國防治腐敗的法律法規種類繁多，各種法律、規章制度多達1200余件。但是，這些法律、規章、制度沒有統一的規范要求，很多規章、制度缺乏科學論證，制度與制度之間互相抵觸、互相矛盾、缺乏系統性;各反腐機構之間職能重疊，對一些具體法律條款解釋不一，嚴重影響和削弱了法律的嚴肅性和權威性。要改變這一狀況，建議出臺一部具有綱領性的反腐敗法，來協調各反腐敗機構的關系，指導反腐敗立法，解決反腐敗機構職能交叉重疊、反腐敗法律互不統屬、同一案件參照法律自由度較大等問題。

　　綜上所述，要提高反腐倡廉制度的執行力，必須提高制度的質量和執行的剛性。科學反腐制度是政治制度的重要組成部分，涵蓋了政治、經濟、法律等方方面面。基于對人性的缺陷、權力的濫用和利益的催化三個關鍵因素的限制，世界各國從加強對人的教育、對權力的制衡和對個人財產的監督等，建立了一系列預防和懲治腐敗的制度。特別是在權力制衡和個人財產監督上，一些發達國家以其源遠流長的法理傳統，不斷豐富完善，形成了一整套比較成熟的權力制約模式。如家庭財產申報制、金融實名制、公民信用保障號碼制等經濟社會管理制度。此外，芬蘭、瑞士、英國、德國、新加坡、韓國等國，也都形成了具有各自特色的反腐敗機制。這其中既包括直接打擊腐敗的反腐制度、反腐機構，也包括與之配套的輔助性制度。這些制度的組合運用，對于政治權力的制約和腐敗犯罪的預防懲處，起到了至關重要的作用。(知名反腐問題研究專家、湖南商學院副院長 王明高)