鄭州行政執(zhí)法權(quán)改革10年輪回 城管執(zhí)法去專業(yè)化

　　街道辦事處濫用執(zhí)法權(quán)不僅造成了執(zhí)法主體錯位，它還是鄭州市城管執(zhí)法“去專業(yè)化”的一個縮影。

　　10年間，從權(quán)力分散到權(quán)力集中，再到如今的權(quán)力分散和下放，鄭州市的城管執(zhí)法專業(yè)化完成了一個輪回。

　　如今，曾經(jīng)被集中起來的行政處罰權(quán)重新分散，專業(yè)的執(zhí)法中隊受非專業(yè)的辦事處指揮，行政執(zhí)法專業(yè)化正漸行漸遠。

　　鄭州城管體制改革何去何從，是繼續(xù)沿著專業(yè)化的路線探索，還是沿著急功近利的模式前行，值得社會各界深思。

　　10年前的創(chuàng)新

　　試點行政處罰權(quán)集中

　　解決多頭執(zhí)法

　　萌發(fā)于10年前的鄭州城管體制改革，曾經(jīng)走在了全國前列。

　　事實上，2000年之前，鄭州市并沒有專業(yè)的執(zhí)法局，市政、執(zhí)法、園林綠化等職能由當(dāng)時的鄭州市市政管理委員會行使。而市執(zhí)法局的雛形是該委下屬的城建監(jiān)察支隊。

　　2000年，國務(wù)院法制辦在全國試行行政處罰權(quán)相對集中的試點工作，就是把多個部門的行政處罰權(quán)相對集中，成立一個綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，以解決多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題。

　　2001年3月，國務(wù)院復(fù)函河南省政府，正式批準(zhǔn)鄭州市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作。鄭州市成為全國第29個試點城市。

　　同年8月28日，鄭州市城市管理行政執(zhí)法局掛牌成立，集中行使11類行政處罰權(quán)，包括城市規(guī)劃、戶外廣告設(shè)置、城市園林綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生、養(yǎng)犬、市政設(shè)施、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治等。

　　隨后，鄭州市轄5區(qū)執(zhí)法部門相繼成立。至此，行政執(zhí)法職能正式從市政管理委員會剝離。

　　10年后的回歸

　　行政處罰權(quán)由集中再到分散

　　“行政處罰權(quán)相對集中之后，從2001年到2003年，鄭州市的城市管理水平是相當(dāng)高的，城市面貌煥然一新。”鄭州市城市管理局一位負責(zé)人說。

　　后來，城市規(guī)模不斷擴大，執(zhí)法力量不斷更新，但管理手段沒有升級，投入也沒有隨之增加，導(dǎo)致許多業(yè)務(wù)沒法開展。比如環(huán)境噪聲的查處，需要用儀器測量，但執(zhí)法局沒有配備相關(guān)儀器。

　　而且，隨著市民法律意識的增強，常規(guī)的執(zhí)法手段已很難奏效，執(zhí)法人員與商販的矛盾時常升級，沖突時常見諸報端。執(zhí)法局的常規(guī)執(zhí)法手段在日常的城市管理中越來越顯得捉襟見肘。

　　另一個普遍問題是，作為專業(yè)的執(zhí)法隊伍，只專注于職權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)，其他事務(wù)不再干預(yù)，造成城市管理重心過高，基層一些問題得不到解決。

　　2008年起，鄭州市啟動了新一輪城管體制改革，先是鄭州市一級的執(zhí)法局和市政局合并。之后，原來屬于園林局的毀綠案件的處罰權(quán)、屬于規(guī)劃局的違章建筑的處罰權(quán)、屬于環(huán)保局的大氣污染和環(huán)境噪聲的污染查處權(quán)，分別歸到原來的局委。

　　2009年，區(qū)級城管體制也開始了大變革，市政、執(zhí)法兩局合并，成立城管執(zhí)法局。原屬于區(qū)執(zhí)法局的執(zhí)法中隊下放辦事處。到今年，此項改革大幕基本落下，本輪改革“曲終人散”。

　　“10年間，鄭州的城管體制改革走了一個圈，又回到了原來的起點上，完成了一個輪回。”這位負責(zé)人表示。

　　未來的方向

　　“后遺癥”不斷，這輪改革將何去何從？

　　雖然本輪城管體制改革在事實上解決了基層城管力量不足的問題，日常的管理得到了保證。但不得不承認，這一輪改革帶來了兩個“后遺癥”。

　　一是行政執(zhí)法的角色事實上被“弱化”。

　　首先，本輪改革中，原先集中上來的多類行政處罰權(quán)又“物歸原主”，僅存渣土管理、戶外廣告和養(yǎng)犬管理等少數(shù)職權(quán)。

　　其次，執(zhí)法部門的名稱變更也耐人尋味。在市一級，先是從“鄭州市城市管理行政執(zhí)法局”變更為“鄭州市市政管理執(zhí)法局”，“執(zhí)法”功能被置于“市政管理”之后。如今又變更為“鄭州市城市管理局”，“執(zhí)法”二字蹤跡全無。在區(qū)一級，原執(zhí)法局和市政局合并后，更名為“城市管理執(zhí)法局”，“執(zhí)法”功能被弱化。

　　再次，區(qū)一級雖然有城市管理執(zhí)法局，但它所管轄的執(zhí)法中隊又下放到辦事處，原來擁有的多項職權(quán)也隨之下放，區(qū)城管執(zhí)法局僅限于形式上，事實上成了個“空殼”。

　　二是多項執(zhí)法權(quán)回歸到原來的單位，重新造成了“審”“執(zhí)”不分。

　　比如市區(qū)內(nèi)建筑規(guī)劃的審批權(quán)在規(guī)劃局，違法建設(shè)的查處權(quán)回歸到規(guī)劃局后，造成了規(guī)劃局同時擁有建筑規(guī)劃的審批權(quán)和違法建設(shè)的執(zhí)法權(quán)，一項工程是否違法，規(guī)劃局說了算，這就容易滋生腐敗。

　　如今，鄭州市城管系統(tǒng)內(nèi)部許多人都在感嘆：“從目前運行的效果看，一些體制性的問題不但沒有解決，反而更突出了。鄭州市搞了10年的綜合執(zhí)法慢慢造就了城管執(zhí)法專業(yè)化，如今，執(zhí)法專業(yè)化正漸行漸遠。”

　　學(xué)界觀點

　　執(zhí)法專業(yè)化是必由之路

　　作為體制內(nèi)的人，鄭州市城市管理系統(tǒng)的人大都不愿意談城管執(zhí)法“去專業(yè)化”的事，因為改革的動力來自于上級，他們只有執(zhí)行的份，沒有權(quán)力干預(yù)。

　　記者把此事反饋給鄭州市政府法制辦一位主管全市依法行政工作的副主任時，他表示，據(jù)他所知，本次城管體制改革方案并沒有征求法制部門的意見。即使法制辦知道，也只有建議權(quán)。

　　他說，行政處罰權(quán)相對集中是國務(wù)院的決策，但全國尚未有一個系統(tǒng)的體例，各地也都在探索中。對于現(xiàn)在的城管體制改革是不是“去專業(yè)化”，他表示暫時還不好說，這得看長期運行的效果。

　　但在學(xué)界看來，行政執(zhí)法專業(yè)化是依法行政的具體體現(xiàn)，對于建立法治社會的意義非常重大。

　　鄭州大學(xué)法學(xué)院教授何玉玢表示，行政執(zhí)法專業(yè)化的一個特點是，執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限法定化，它的每一個執(zhí)法行為，都必須有法律依據(jù)，無論是程序還是實體都要依法辦事，這有助于依法行政理念的建立和推廣。

　　中華全國律師協(xié)會行政法專業(yè)委員會委員、河南國基律師事務(wù)所主任律師張國法表示，行政執(zhí)法專業(yè)化的顯著標(biāo)志是，執(zhí)法主體法定，這就解決了執(zhí)法主體的合法性問題，只有這樣，才能建立法治政府的權(quán)威。

　　此外，行政執(zhí)法專業(yè)化，能解決職權(quán)交叉問題，能夠消除因為對法律法規(guī)的理解不統(tǒng)一而出現(xiàn)選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，杜絕“同法同案不同命”的現(xiàn)象，這有助于樹立政府的威信。否則，不僅會侵害行政相對人的利益，還會損害政府形象，降低社會對政府的評價。

　　“一項改革，出發(fā)點可能是好的，但如果沒有從法律的角度考慮，結(jié)果可能適得其反。”張國法說。

　　城管體制內(nèi)的很多人斷言：行政處罰權(quán)早晚還是要上收，繼續(xù)走專業(yè)化道路。但也有人說，行政執(zhí)法專業(yè)化目前“水土不服”，需要具備多種條件后才能繼續(xù)實施。

　　鄭州市的城管體制改革將何去何從，這需要政府及社會各界深思。結(jié)果如何，我們拭目以待。 商報記者王海科