中央提防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 亟待預(yù)算法修改提速

　　地方政府債務(wù)長(zhǎng)期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長(zhǎng)。除了修改預(yù)算法外，應(yīng)該盡快進(jìn)行“政府轉(zhuǎn)移支付法”和“地方政府債務(wù)管理辦法”的立法

　　允許地方政府在適度、合理和人大監(jiān)督以及定量、定項(xiàng)目、定績(jī)效目標(biāo)等條件下列赤字，把責(zé)任明確到地方一級(jí)，公開(kāi)接受人大的監(jiān)督，才能對(duì)資本性債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，防止地方政府的債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，有效地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　在12月13日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”首次被列入年度經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)。

　　同期閉幕的全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議則進(jìn)一步要求，要在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。

　　相關(guān)財(cái)稅法領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者，要達(dá)到防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，我國(guó)尚有很多立法工作要做。

　　地方舉債政策逐步松動(dòng)

　　1994年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。

　　與此同時(shí)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，中央財(cái)政所占比重逐步提高，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收、重心上移，事權(quán)層層下放、重心下移的局面。

　　“隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，相應(yīng)地方財(cái)權(quán)跟不上，支出持續(xù)上升，缺口不斷加大，各地區(qū)各層級(jí)地方政府紛紛以不同方式舉債或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。”廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院教授盧炯星在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)分析。

　　“為增強(qiáng)地方政府財(cái)政自主權(quán)，提高財(cái)政保障能力，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開(kāi)地方發(fā)債。”中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說(shuō)。

　　在不久前通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，這樣的觀點(diǎn)首次獲得中央呼應(yīng)。決定提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。

　　施正文認(rèn)為，對(duì)于地方政府發(fā)行債券，這是個(gè)重大突破。

　　事實(shí)上，此前，地方政府債券的發(fā)行，也正通過(guò)試點(diǎn)的辦法朝著逐步放開(kāi)的方向邁進(jìn)。

　　2011年10月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法〉的通知》。通知稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年在上海市、浙江省、廣東省及深圳市試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債。

　　2013年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自行發(fā)債試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，在滬浙粵深四省市的基礎(chǔ)上，增加了江蘇省、山東省。

　　今年7月，財(cái)政部發(fā)布《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，規(guī)定2013年政府債券期限為3年、5年和7年，試點(diǎn)省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過(guò)本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%)。

　　建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

　　如何防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是人們對(duì)放開(kāi)地方政府發(fā)債最大的擔(dān)憂。

　　十八屆三中全會(huì)決定在作出允許地方發(fā)債表述同時(shí)，提出了要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

　　12月10日至13日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。在會(huì)議提出的明年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)中，著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首次被列入。

　　會(huì)議提出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。

　　會(huì)議中一個(gè)廣受關(guān)注的表述是：“要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。”

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，“加強(qiáng)源頭規(guī)范”意味著將來(lái)要靠制度框架來(lái)落實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的源頭規(guī)范，強(qiáng)調(diào)把短期的管理和中長(zhǎng)期的管理結(jié)合在一起。

　　而對(duì)于“將地方政府性債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理”，賈康認(rèn)為，這意味著今后所有的地方政府性債務(wù)都要納入全口徑預(yù)算管理的約束。一旦納入預(yù)算管理的話，各種政府性債務(wù)就應(yīng)該經(jīng)過(guò)法定的預(yù)算程序。

　　剛剛閉幕的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出了類似的要求：“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。”

　　預(yù)算法修改任重道遠(yuǎn)

　　要完善債務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)，現(xiàn)行預(yù)算法的修改無(wú)疑是首要問(wèn)題。

　　“允許地方政府發(fā)債，要通過(guò)修改預(yù)算法來(lái)實(shí)現(xiàn)。”施正文告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，在上述多個(gè)重要會(huì)議作出新部署后，加快預(yù)算法的修改已成當(dāng)務(wù)之急。

　　據(jù)了解，1997年，全國(guó)人大首次提出修改預(yù)算法的動(dòng)議，期間幾經(jīng)周折，直到2011年11月國(guó)務(wù)院法制辦將征求意見(jiàn)稿送有關(guān)方面征求意見(jiàn)并修改，形成了“修正案”(草案)，經(jīng)國(guó)務(wù)院第181次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)后，11月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　2011年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議。會(huì)后通過(guò)各種渠道聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)和專家的意見(jiàn)。

　　2012年6月，預(yù)算法修正案(草案)二審稿提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議。一個(gè)月后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在人大官網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)二審稿草案，并公開(kāi)征集意見(jiàn)。

　　其中，二審稿草案中關(guān)于地方發(fā)債的規(guī)定差異巨大，引起了社會(huì)廣泛議論。

　　據(jù)了解，預(yù)算法修正案(草案)一審稿第二十四條中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國(guó)人大代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級(jí)政府預(yù)算調(diào)整方案。”

　　但二審稿建議刪去草案的上述規(guī)定，恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條的規(guī)定，即“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　全國(guó)人大法律委員會(huì)在關(guān)于修改情況的匯報(bào)解釋中稱：“一些常委委員、部門(mén)和專家提出，近些年地方政府債務(wù)急劇上升，帶來(lái)的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視，因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定地方政府不能舉債。”

　　應(yīng)盡快完善相關(guān)法律

　　“十八屆三中全會(huì)決定和幾個(gè)重要會(huì)議都定了調(diào)，地方發(fā)債應(yīng)該適當(dāng)放開(kāi)。所以預(yù)算法二審稿中相關(guān)內(nèi)容肯定要再次修改。”多次參與預(yù)算法修改研討的施正文告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

　　賈康樂(lè)于接受這樣的結(jié)果：“允許地方政府在適度、合理和人大監(jiān)督以及定量、定項(xiàng)目、定績(jī)效目標(biāo)等條件下列赤字，把責(zé)任明確到地方一級(jí)，公開(kāi)接受人大的監(jiān)督，才能對(duì)資本性債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，防止地方政府的債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，有效地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”

　　據(jù)了解，預(yù)算法修正案(草案)現(xiàn)在由全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，目前正在根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定和此前征求的社會(huì)意見(jiàn)進(jìn)行修改。

　　施正文預(yù)測(cè)，鑒于二審稿需要做較大幅度的修改，預(yù)算法三審后也將難以形成定稿，至少需要四審。他預(yù)計(jì)三審可能會(huì)安排在明年下半年，而四審及修正案最終通過(guò)要等到2015年。

　　除了等待預(yù)算法的修改外，施正文認(rèn)為，還有必要制定一部國(guó)家債務(wù)法。“現(xiàn)在債務(wù)是很重要的一個(gè)財(cái)政工具，規(guī)模很大了。以前搞過(guò)國(guó)債條例的起草，后來(lái)沒(méi)消息了”。

　　審計(jì)署在今年6月發(fā)布的一份地方債務(wù)審計(jì)報(bào)告中也提出：“目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。”

　　這意味著地方政府債務(wù)長(zhǎng)期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長(zhǎng)。對(duì)此，盧炯星建議，應(yīng)該盡快進(jìn)行“政府轉(zhuǎn)移支付法”和“地方政府債務(wù)管理辦法”的立法。

　　“前者是以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理；后者對(duì)地方政府債務(wù)總量，舉債方式、償債途徑，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。”

　　針對(duì)城鎮(zhèn)化會(huì)議中提出的完善法律法規(guī)、建立健全地方債券發(fā)行管理制度，盧炯星建議，應(yīng)通過(guò)立法，在對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行必要的會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，建立健全債務(wù)信息報(bào)告制度，提高債務(wù)管理的透明度。記者范傳貴