中新網(wǎng)5月16日電 香港《文匯報(bào)》今日刊發(fā)中國國家發(fā)展和改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所張岸元的文章，對中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話涉及的政治關(guān)系進(jìn)行了分析。文章全文如下：
美對華經(jīng)濟(jì)政策基調(diào)取決于政治關(guān)系走向：現(xiàn)時(shí)，美方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嶋H上已接受了“順差在中國、利益在美國”等中方極力主張的雙贏觀點(diǎn)，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。但是，隨著中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級取得實(shí)質(zhì)性效果，與美國的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)展開競爭，及中國外匯儲備資金回流美國的資金鏈斷裂，不再為美國的貿(mào)易赤字提供低成本融資，美國對華政治將服務(wù)于經(jīng)濟(jì)利益的要求，而不是像目前這樣，經(jīng)濟(jì)利益服從于政治格局。
5月，中美雙方在華盛頓進(jìn)行第二次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話。從去年12月首輪對話的情況看，雙方會談的內(nèi)容極為廣泛，從全球經(jīng)濟(jì)失衡、美方貿(mào)易逆差、人民幣匯率、金融服務(wù)業(yè)開放、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，到清潔能源、企業(yè)社會責(zé)任、疾病防控，無所不包。但從事后效果看，對話似乎沒有引起雙方政策發(fā)生值得關(guān)注的變化。中國的人民幣繼續(xù)蹣跚升值，貿(mào)易政策尚未見大幅調(diào)整，金融業(yè)按照加入WTO的承諾有序放開。美國方面，除了將知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題訴諸WTO、向自中國進(jìn)口的銅版紙征收反補(bǔ)貼稅之外，截至目前為止，也還沒有針對高額逆差局面拿出系統(tǒng)性的調(diào)整政策。此外，對于國際經(jīng)濟(jì)界叫嚷多年的全球經(jīng)濟(jì)失衡問題，雙方也沒有提出新的觀點(diǎn)和對策。
國際間的此類對話向來難以協(xié)調(diào)各國經(jīng)濟(jì)政策之間的差異，對話——即使是戰(zhàn)略的——其功能也主要是“各自表述、加深理解”。
美對華經(jīng)濟(jì)政策基調(diào)取決于政治關(guān)系走向
“911事件”以來，美國一直在尋找對華政策新的立足點(diǎn)。美國內(nèi)各派政治力量、各類民間團(tuán)體、各種官方半官方機(jī)構(gòu)，都認(rèn)為自己有義務(wù)就中國問題指手劃腳。雖然研究團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)不時(shí)推出各種關(guān)于中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事前景的可怕而矛盾的預(yù)測，但給人的總體感覺是對華新政策一直沒找到——中國威脅論、崩潰論的影響面日見收窄；但“利益攸關(guān)方”的觀點(diǎn)也隨著佐力克的離去黯然失色。這種情況下，維持現(xiàn)狀就成了最好的政策。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國實(shí)際上接受了“順差在中國、利益在美國”、“美在華跨國公司是最大獲益者”等中方極力主張的雙贏觀點(diǎn)，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。
如果未來美在對華政治關(guān)系上維持現(xiàn)狀，則經(jīng)濟(jì)交往的格局將延續(xù)，直至發(fā)生兩個(gè)重要的拐點(diǎn)：一是中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級取得實(shí)質(zhì)性效果，與美國的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)展開競爭。美國愿意接受一個(gè)生產(chǎn)襯衣、玩具的順差國，但無法容忍一個(gè)出口大型客機(jī)、芯片、軍用飛機(jī)的對手。屆時(shí)，美國國會中現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)類利益集團(tuán)將分化瓦解，受沖擊行業(yè)將同原有勞工類、意識形態(tài)類集團(tuán)攜手，像上世紀(jì)八十年代對付日本一樣，在貿(mào)易不平衡問題上對中國不依不饒。
二是中國外匯儲備資金回流美國的資金鏈斷裂，不再為美國的貿(mào)易赤字提供低成本融資。低成本國外美元的流入，是美國貿(mào)易逆差格局得以維持的關(guān)鍵。近來有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國外匯儲備減持?jǐn)?shù)千億美國國債等美元產(chǎn)品，似乎對美國影響不大。此判斷未免過于樂觀。因?yàn)槭袌鰧χ袊鈪R儲備資產(chǎn)組合的變動高度敏感，中國外匯儲備資產(chǎn)組合的變化，必然引起市場的跟風(fēng)操作。集體拋出美元產(chǎn)品很可能對美國經(jīng)濟(jì)、美元的國際地位帶來巨大影響。
以上兩個(gè)事件將分別從產(chǎn)業(yè)和金融層面觸及美國的核心利益。屆時(shí)，美國對華政治將服務(wù)于經(jīng)濟(jì)利益的要求，而不是像目前這樣，經(jīng)濟(jì)利益服從于政治格局。
中方被動應(yīng)對美施壓局面已改變
以下三方面因素顯著提升了中方的對話地位：
一是除了人民幣匯率問題，雙方還可以談?wù)劽涝膮R率問題。擁有產(chǎn)業(yè)背景的財(cái)長向來主張通過弱勢美元提升美國產(chǎn)業(yè)競爭力；華爾街出身的財(cái)長向來主張通過強(qiáng)勢美元維護(hù)美國的金融利益。去年以來，美元的國際地位漸趨下降。俄羅斯、伊朗等國采取了對外貿(mào)易用歐元結(jié)算、官方外匯資產(chǎn)組合中包含更多歐元資產(chǎn)等多項(xiàng)“非美元化”措施。這些措施已經(jīng)起到了追捧歐元、壓制美元的作用。與一次性大幅升值相比，人民幣穩(wěn)步升值實(shí)際上維持了中國對美元的需求，在客觀上起到了支持美元國際地位的作用。鑒于中國經(jīng)濟(jì)金融調(diào)控體系自身的脆弱性，即使未來人民幣實(shí)現(xiàn)區(qū)域化，也必然需要大量持有美元資產(chǎn)，用于人民幣信用的背書。因此，雙方可以將人民幣升值問題與美元貶值問題放在一起討論。
二是除了中國的金融開放，雙方還可以談?wù)劽绹慕鹑谑袌鰷?zhǔn)入狀況。隨著去年12月11日加入WTO過渡期結(jié)束，中國金融服務(wù)領(lǐng)域開放已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平。目前，十幾家美資銀行在中國開設(shè)了一百多家分支行及代表處。早在2004年底，中國就對外資保險(xiǎn)公司取消了地域限制，外資在國內(nèi)可開展除法定保險(xiǎn)以外的全部業(yè)務(wù)。反觀美國，在銀行、保險(xiǎn)等領(lǐng)域的開放程度低得難以置信。上世紀(jì)九十年代以來，中國銀行、建設(shè)銀行、招商銀行等中資銀行申請?jiān)诿绹O(shè)立營業(yè)機(jī)構(gòu)多次被美方拒絕。美聯(lián)儲等監(jiān)管機(jī)構(gòu)從母國綜合并表監(jiān)管、資本充足率及不良資產(chǎn)率、信息披露、反洗錢措施等方面提出各種各樣的限制條件。在保險(xiǎn)業(yè)方面，美國許多州規(guī)定，外國保險(xiǎn)公司在沒有準(zhǔn)入立法的州經(jīng)營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，要以先在其它州有商業(yè)存在為前提。許多州規(guī)定，除非外國保險(xiǎn)公司已被其它州批準(zhǔn)，否則不得在本州島內(nèi)設(shè)立子公司或分公司。這實(shí)際上剝奪了外國保險(xiǎn)公司進(jìn)入的機(jī)會。雖然在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國金融企業(yè)不可能對美國大量投資，但進(jìn)入美國市場畢竟是中方的權(quán)力。美方?jīng)]有理由在壓中國市場開放的同時(shí)，以國內(nèi)法、聯(lián)邦分權(quán)為理由，關(guān)閉本國市場。
三是中美雙方在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)保、能源等領(lǐng)域的共同利益也越來越多。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)正逐步成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的需求，此方面不存在政策問題，只存在執(zhí)行問題，對此雙方已有共識。同樣作為能源消費(fèi)大國和石油主要進(jìn)口國，中美雙方合作的潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到挖掘。
雙方參與對話的部門在本國并不具同樣影響力
美方參與首輪對話的高官包括：財(cái)政部長、商務(wù)部長、美聯(lián)儲主席、貿(mào)易代表，以及勞工、衛(wèi)生、能源部長等主要經(jīng)濟(jì)部門首腦。中方參與對話的是吳儀副總理，以及國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、信息產(chǎn)業(yè)部等對口部門負(fù)責(zé)人。
正如許多研究者所指出，由于相關(guān)信息、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分割持有，中國的政府部門在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有很強(qiáng)的決策控制權(quán)，而美國的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)很難掌握類似的權(quán)力。在美國的政治體制下，存在眾多的行為者，他們都試圖對相互競爭的目標(biāo)進(jìn)行妥協(xié)。總統(tǒng)及其外交班底在對外政治經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)的作用。而國務(wù)院、商業(yè)部、能源部、貿(mào)易代表辦公室(USTR)等行政機(jī)構(gòu)則主要是作為政策的執(zhí)行者而存在。
有趣的是，雖然中國的政府部門很權(quán)威，但一些具體問題出現(xiàn)時(shí)，美方會發(fā)現(xiàn)很難找到能全權(quán)負(fù)責(zé)的部門來回答他們關(guān)心的問題。因?yàn)椋鸵恍┲卮髥栴}決策，中國各政府部門之間存在復(fù)雜的討價(jià)還價(jià)、共同決策過程。比如QFII、證券市場的監(jiān)管者可能希望通過不斷增加額度，推動、維持市場繁榮，而人民銀行則可能從控制流動性的角度，希望控制節(jié)奏。最終的QFII規(guī)模是不同部門之間妥協(xié)的結(jié)果。
雙方類似部門的職能差別很大，最為典型的是美聯(lián)儲與中國人民銀行。美聯(lián)儲不屬于政府序列，在本國利率政策方面擁有很強(qiáng)獨(dú)立性，“一個(gè)政策工具實(shí)現(xiàn)一個(gè)政策目標(biāo)”的觀點(diǎn)對該機(jī)構(gòu)有很大影響。多數(shù)聯(lián)儲理事主要從國內(nèi)增長、通脹、就業(yè)三個(gè)角度決定利率政策，并不著眼于美元匯率走勢，美聯(lián)儲主席也很少在經(jīng)濟(jì)外交場合露面。而人民銀行除了負(fù)責(zé)利率政策外，還主導(dǎo)匯率政策的制定，人民銀行行長與財(cái)政部長共同出席八國財(cái)政會議。如此內(nèi)外均衡政策決策權(quán)于一體的體制，在主要經(jīng)濟(jì)大國中極為罕見。中美雙方財(cái)政部的地位也很大。美國財(cái)政部居于政府經(jīng)濟(jì)部門之首，財(cái)政政策主要出自該部門，相當(dāng)于中國的“半個(gè)國家發(fā)展改革委加財(cái)政部”。
體制差異也是對話的障礙
在對華交往過程中，借口國會因素向我施壓、“唱紅臉、白臉的雙簧”，是美國行政當(dāng)局的傳統(tǒng)技巧。但建立在充分決策民主基礎(chǔ)上的政策政治過程，也確實(shí)為持各種對華觀點(diǎn)的人以各種方式介入對華政策的制定，提供了可能。關(guān)于逆差、人民幣匯率等全局性問題，美國的各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入的研究，得出了相當(dāng)客觀的結(jié)論。他們有渠道將自己的意見上達(dá)決策層，使決策者清楚美國的國家利益所在。美國行政部門中也有一個(gè)復(fù)雜的官僚科層結(jié)構(gòu)，這些官僚機(jī)構(gòu)在對華事務(wù)上有著很強(qiáng)的政策慣性，強(qiáng)調(diào)自己的邏輯，有著自己的行事方式。在白宮、國會的對華政策轉(zhuǎn)向之后，這些行政機(jī)構(gòu)往往只有在發(fā)生較大的人事調(diào)整甚至傾軋之后，才能轉(zhuǎn)過彎來。但是，通過“旋轉(zhuǎn)門”制度，那些掌握足夠知識、擁有必要政治基礎(chǔ)、真正具有全球眼光的優(yōu)秀人物，能夠通過便捷的渠道進(jìn)入最高決策層。此一點(diǎn)也是民主制度下官僚機(jī)構(gòu)的活力所在。
關(guān)于中國的行政體制、尤其是官員選拔任用機(jī)制的優(yōu)劣，國內(nèi)政治體制改革的設(shè)計(jì)者們已有非常清晰的表述，無需贅言。從政治文化的角度看，對話雙方確實(shí)有著非常不同的背景：一方在傳統(tǒng)官場文化中浸淫數(shù)十年，以行政為終身追求的目標(biāo)；另一方則轉(zhuǎn)戰(zhàn)商場、學(xué)場、官場，從未打算將公務(wù)員作為終生職業(yè)。中方偏愛考慮長期、通盤考慮問題。在老成謀國者看來，某某在對華政策上一直待我不薄，可以做出某種姿態(tài)，讓對方在國內(nèi)有個(gè)交代。而對方則考慮，時(shí)不我待，要對得起任期，能換取我方作出多大讓步，就收獲多少，以便為下一步“旋轉(zhuǎn)”積累資本。
