今年水災損失創十年之最 水利部趕制洪水風險圖

　　“我們希望在15年之內把全國的大江大河流域的洪水風險圖都做出來，我們也希望各地方能把轄區內的洪水風險圖做出來。”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者孫英蘭

　　“今年入汛以來的連續暴雨導致我國很多地方出現洪澇災害，是近10年來最嚴重的水災。至今，水災造成的直接經濟損失已達2000多億元，死亡和失蹤人數超過2000人，這也是10年來最多的。”中國水利水電科學研究院防洪抗旱減災研究所副所長、教授級高級工程師向立云在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示。

　　據國家防總辦公室副主任、新聞發言人束慶鵬8月4日透露，今年以來，我國已有28個省(自治區、直轄市)遭受洪澇災害，農作物受災9721千公頃，受災人口1.4億人，因災死亡1072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬間，直接經濟損失約2096億元。水利工程水毀損失已達400多億元，較常年多3倍。

　　束慶鵬還表示，今年洪災范圍很廣。長江、淮河、黃河、遼河、松花江、海河等7大流域都不同程度地發生了洪澇災害。“但從總體上看，今年我國的大江大河沒有出現像1998年那樣大的洪水，松花江流域也是局部的洪水，不過今年泥石流、山洪分布廣泛、災害突出，比往年嚴重，如舟曲等地發生的特大泥石流災害，近年少見。”

　　對城鎮化建設的忠告

　　長期從事防洪減災問題研究的向立云分析認為，改革開放以來，從已公布的統計數據看，1991年華東太湖、淮河流域的洪水和1998年的洪澇災害都是比較嚴重的，今年與1998年的損失相當。從長遠看，洪災有兩個特點：一是隨著經濟的發展，災害造成的經濟損失有逐漸增長的趨勢，尤其是在我國經濟快速增長階段，但經濟損失的相對值，即災害損失占GDP的比值是逐年下降的，也就是說，我們的經濟總量在不斷增加，災害損失雖然有所增加，但比國內生產總值的增長率低。二是隨著經濟實力、救援能力和防疫能力的提高，人員死亡總的來說也呈下降趨勢。

　　“舟曲發生的特大山洪泥石流災害，造成了重大人員傷亡和財產損失，有很多方面值得我們反思。”向立云告訴本刊記者，類似舟曲這樣的地方，年降雨量通常只有200～300毫米，“當時40分鐘降雨量就達90毫米，這雖然是一種極端事件，但如果監測、預報、預警做得好，則有可能減少人員傷亡，因為從降雨發生到山洪泥石流形成總有一個時間差，可以實施應急轉移和逃生。另外，我國許多地方，歷史上也曾發生過類似的地質災害。因此，在城鎮化發展規劃中，應當對可能發生的山洪地質災害有充分的估計，畢竟天有不測風云，所以在城鎮選址、建筑物設計建筑時就要有所考慮，只有防患于未然，才不至于釀成慘禍。”

　　對于目前全國各地快速發展的城鎮化建設，向立云提出忠告，“現在縣城、鄉鎮的人口聚集很快，城鎮規模越來越大，如何合理利用土地、如何規避風險、避免安全隱患(包括自然災害和事故等)值得各級政府高度重視。《防洪法》中對有些區域的建設項目是有要求的，比如洪水對項目本身的影響和項目對防洪的影響，要求做雙向的評估，在經濟發展過程中是否各地都能真正落實，還有待核實。”

　　水利工程不能一勞永逸

　　一輩子與水利工程打交道的“兩院”院士潘家錚告訴本刊記者，建設水利工程主要有兩個目的，一是興利，一是除害。不過，目前的現狀是旱災和洪災并存，前者往往更多見、更嚴重。因此，“對于水利工程而言，現在一個很重要的任務就是‘雨洪利用’，將‘洪水資源化’。”

　　有水利專家指出，新中國成立初期，我國只有4萬公里的堤防，1950年代開始，各地曾大力興修水利，更多的是從“利”的角度考慮。經過60年的建設，目前我國已有8萬多座水庫，27萬公里的堤防，有98處蓄洪區，蓄洪總量達1000億立方米，淮河、海河還人工開挖了多處分洪道，恢復洪水的入海(江)能力，水利工程興利除害等綜合功能得到了充分發揮。目前，我國的七大流域及閩江、錢塘江等流域都有能力防御比較大的洪水。但山區、山洪多發區和中小河流包括一些大江大河的支流，其防洪標準不高，防洪能力比較薄弱，但又很難提高。

　　向立云認為這主要有兩大原因：一是山區丘陵地區的中小河流保護面積小，洪水漲落幅度大，要達到較高的防洪標準，需要大量的投入，從經濟效益上看，可能不合理；其次，即使經濟上可行，有些地方河流保護面擴大后，形成“洪水歸槽”，將更多的洪水輸送到下游，造成下游防洪標準相對降低，防洪壓力增大。因此，“山區及中小河流的治理，應放在流域防洪的整體考慮中，權衡利弊，合理安排。但是要想通過修建水利工程徹底消除水患是不現實的。”

　　據向立云介紹，2003年水利部提出了由控制洪水向管理洪水轉變的治水思路，以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則采取綜合措施治理洪水。

　　潘家錚認為，“洪災是由于非常不利的氣象條件造成的巨大自然災害。一個流域、一個地區在兩三天的時間內把全年的雨量都傾瀉下來，必然造成災害。應該承認，目前人們對重大自然災害，比如特大地震、極端氣候變化等還不能作出正確和長期的預測預報，更不要說進行控制了。”

　　基于此種原因，他認為，雖然水利工程能對防洪減災發揮重大作用，通過修建江河大堤、水庫和分洪區，科學地泄、攔、分，可以將洪災損失減到最低程度，但不可能完全消除災害。如果違反客觀規律辦事，甚至會加劇災害。但對水庫進行科學、優化的調度，變洪水為資源還是可行的，“當然這有個前提：防洪是第一位的”。

　　國家開始研究“洪水資源化”

　　曾擔任三峽工程論證領導小組副組長兼技術總負責人的潘家錚以三峽工程為例說，“三峽水庫的正常蓄水位為175米，而其防洪限制水位則是145米，也就是說，它有221億立方米的容量是防洪庫容。在洪水到來時，水庫就會利用這部分庫容攔蓄洪水，并盡可能將之留到洪水過后加以利用。”

　　據長江防總介紹，正是通過三峽工程的調蓄削減，才使長江中下游河段，特別是沙市和武漢河段未超過警戒水位，避免了10萬人上堤巡堤查險，僅此一項就能減少上千萬元防汛經費的消耗。

　　“這次千里荊江能安全無恙，確實是因為三峽工程發揮了理想的防洪作用。其實，在汛期，許多水利樞紐既要騰空水庫，準備應付可能到來的特大洪水，又想多蓄一點水供枯水期用，由此形成了尖銳矛盾。”潘家錚強調道，解決這一矛盾的關鍵，就是要提高對氣象和水情的預測預報精度，延長預報期，進行優化調度，包括水庫群的聯合調度，使其在滿足防洪要求的前提下，兼顧枯水期的需水問題，變水害為“水利”。

　　向立云告訴本刊記者，國家已經開始研究“洪水資源化”問題，國內很多地方在進行相關方面的研究和試點。目前，全國有許多水庫正進行汛限水位動態控制試點，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預報和工程調度，并且在洪水來臨時保證工程的安全。像北方地區可以在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區、濕地和河道蓄滯洪水把洪水轉化為地下水。但是由于土地承包到個人，蓄滯洪區的土地也分到了每家每戶，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做。“當然，在蓄滯洪區已經啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時間，將更多的洪水滲入地下。這其中涉及到蓄洪區的管理問題。”

　　地質災害高風險區移民是趨勢

　　據了解，今年因洪災引起的主要災害大多發生在中小河流；與此相對應，因災死亡的人數有70%～80%也都在中小河流。

　　“相對于大江大河，山區、中小河流的防洪標準確實比較低，但要讓所有中小河流的防洪標準都向大江大河的防洪標準看齊，也是不現實、不科學的。”向立云認為，“山洪地質災害高風險區、偏遠山區的移民是一種趨勢。”

　　向立云分析說，“一方面，移民要建立在自愿的基礎上、建立在國家總體發展趨勢的基礎上、建立在城鎮化發展基礎上。同時要對一些特殊地區有一些政策扶持或鼓勵、傾斜政策，長期堅持、循序漸進。”

　　他告訴本刊記者，1998年洪水之后，國家出臺了災后重建的“32字方針”，其中就包括“移民建鎮”，但實際上移民并未脫離對土地的依賴，成為城鎮居民。“其實，現在有很多人從農村來到城市并有在城市謀生立足的能力和手段，就是因為戶籍問題而解決不了升學、就醫等問題，這就需要從政策上入手。另一方面，一些地方的承載能力確實有限，不適宜過多人口居住，高風險區、高邊坡區不適宜人口居住就應該考慮移民，這還僅僅是從防洪減災方面考慮，有些地方還應該考慮生態、環境的承載力。因為我們最終的目的是要實現全面小康，從這個角度講，政府還有很多工作要做。”

　　向立云強調，科學、合理的發展是最重要的。“國家正在做主體功能區規劃，我覺得，開展洪水風險區劃同樣必要”。他介紹說，根據洪水的風險情況對土地進行分區，這是一種比較好的防洪措施。洪水風險區劃通常將洪水風險區劃分為禁止開發區、限制開發區和一般開發區，以此引導洪水風險區土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，是一種非常重要的、防洪的非工程措施。

　　向立云透露，目前水利部正在開展《全國洪水風險圖》編制工作，主要是針對各地洪水風險程度進行分析，若能在此基礎上通過一定的程序對社會公示，則可引導洪水風險區域在建設和開發過程中，科學使用土地，有效規避風險。另外，它也是區域規劃的基礎，對未來社會經濟發展具有重要的參考作用。

　　“這項工作是2007年底由水利部正式立項的，”向立云說，“今年底第一期工作將結束。我們希望在15年之內把全國的大江大河流域的洪水風險圖都做出來，我們也希望各地方能把轄區內的洪水風險圖做出來。做出來之后，就可以以此為依據劃分各地的風險等級，通過風險區劃來管理人們的開發行為。這項工作完成后，國家防洪和減災的能力將大大提升。”□