(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　社保基金首先是安全，其次才是增值。但這兩種基本要求，在目前的管理體制下均已陷于兩難之境

　　“這么多人栽在社保基金事上,不能不說明這個管理體制是有問題的，要盡快出臺相關管理法規”，國家信息中心財經處高級經濟師王遠鴻日前對媒體坦言。

　　審計署披露的材料顯示：從違規涉及險種上看，涉及養老、醫療、失業保險。從違規主體上看，包括社會保險經辦、財政、地方政府、勞動保障、稅務等多個部門。

　　大案頻發的背后，確是我國社保基金管理體制運行至今各種矛盾的集中反映。

　　法律制度雙重困境

　　“管理社保基金首先是安全，其次才是增值。”11月16日，勞動和社會保障部長田成平說。可是，安全與增值這兩種基本要求，在目前的管理體制下均已陷于兩難之境。

　　中國的社會保險基金主要由基本養老保險、失業保險、醫療保險、生育保險、工傷保險五大險種組成，其中以養老保險為最大份額。

　　社保基金具有保證安全與保值增值的雙重需求。在安全和增值之間我國一直側重于前者。早在1991年，國務院即對養老基金投資渠道嚴格限定，只能用于存銀行和買國債。但兩年后情況有所松動。時隔不久，即被收回成命，規定職工養老保險基金收支相抵后的結余額，除留足兩個月支付費用，80%左右應用于購買國家發行的社會保險基金特種定向債券，不得進行其他直接投資和各種形式的委托投資。

　　盡管如此，1998年以來，全國清理回收往年被各地擠占挪用的社保基金多達160多億元。

　　造成源源不斷的挪用和虧空的根源在哪里？

　　我國目前并沒有一部完整的規范社會保障的法律，部分的規定僅來源于1999年1月由國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》和《失業保險條例》。根據條例規定，“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。”

　　也就是說，各級“勞動保障行政部門”，不但是社保資金的監督機構，同時也是管理機構；即便是征收的“社會保險經辦機構”，也由勞動保障部門成立。

　　這就意味著社保資金的管理與監督的雙重責任，共系于同一部門。而另一方面，我國目前尚缺乏一部統一的《社會保險法》。據了解，《中華人民共和國社會保險法》的草案已經起草了多稿，但遲遲沒有審議。

　　他山之石

　　中國人民銀行行長周小川11月18日在墨爾本表示，目前是中國實施養老和醫療保障制度改革的最佳時機。

　　改革就必須改變目前的法律困境和管理困境。通過立法改變社會保障的管理體制，完善并增強社會保障的法律實施機制，使社會保障行政管理、事務經辦和監督控制分開，確保社會保障活動有效、依法進行。這也是1995年中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為社會保障規定的三項原則之一。

　　從世界范圍內來看，更是如此。

　　社會養老保險制度建立很長一段時間內，社會養老保險基金的管理一直是統一集中的，由國家管理。

　　美國1935年后實施社會保障制度，就一直把基本退休基金掌握在聯邦政府手里，為安全起見，頒布法律只準用這筆基金中可動用的部分購買國家債券，其余資金全部存入銀行生息，不允許做其他渠道的投放。

　　然而二戰以后，尤其20世紀70年代以后，一則實施社會保險的國家人口開始老齡化，再則，經濟下滑之勢多年不見好轉，越來越多的國家改變社會養老保險基金僅由國家管理的格局，改而由代表不同投保人群的基金會管理并有計劃地向市場投資。

　　日本把國民年金和厚生年金的基金，即一般公民和私營企業員工的基本養老保險基金，交由大藏省資金運用部掌管，嚴格控制投放；但其余的年金基金，即國家公務員年金基金、地方公務員年金基金、農林漁團體年金基金、私立學員工年金基金等，一律交由這些年金的基金會管理，任其自主投放。

　　智利又進了一步，由民營機構分別對掌握的社會養老保險基金進行投放，不僅用以購買國家債券，而且擴展到購買公私企業債券和股票，進行抵押貸款，海外投資等等，且也取得豐厚的回報。

　　中國人民大學法學院教授龍翼飛，曾經在給全國人大常委會的一次法制講座上建議，我國“應當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制”，“如在規范金融秩序的條件下，嚴格規定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監管措施，保證社會保險基金的保值與增值。”

　　西方各國為了使社會保險基金保值增值并更好地支持資本市場的發展，紛紛對社會保險基金的投資結構和運營管理采取新的措施。

　　德國原來是利用保險法律對養老保險基金進行約束的，但從1998年4月1日開始改由投資公司進行調整。德國法律規定：養老保險基金可投資于股票的比例為20%左右，具體比例由各個養老保險基金計劃靈活掌握；可投資于房地產的上限為30%；可投資于流動資金的上限為49%。

　　目前，德國養老保險基金的資產總額目前已達到3000億美元，其投資結構的實際狀況是：投資于債券占75%，投資于房地產占13%，投資于股票占9%，投資于現金儲蓄占3%。英國、瑞士、法國、美國、意大利、日本、智利等國家也都以立法形式規定了養老保險基金投資比例的法定上限。

　　有學者認為,我國養老保險基金存量的資金大概已有8500億～9000億，資金的快速增加會使得養老保險基金的投資需求趨于迫切。對目前社會保險基金結余部分的管理，可采用商業化的運作模式,委托商業銀行等專業型金融機構進行二級托管,由地方政府和社保機構進行監督,將資金的歸屬權和運作權分開。

　　(來源：《中國新聞周刊》；劉彥)