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城市決策的惟一的出路是民主程序，即讓每個(gè)群體都有機(jī)會(huì)參與立法與決策，讓其自行表達(dá)自己的價(jià)值和利益訴求。不同訴求必須在民主程序內(nèi)進(jìn)行折中平衡，取其最大公約數(shù)
城市在西方歷史上有特殊的含義。在中世紀(jì)的封建秩序中，教會(huì)與世俗君主從城堡中統(tǒng)治著分割的土地。城市卻在這個(gè)統(tǒng)治秩序之外，城市從一開始就是自由的。
自由在中世紀(jì)的含義就是免于國王和教會(huì)的不正當(dāng)侵害。比如在倫敦，現(xiàn)在還保留著一個(gè)慣例：如果沒有市長的批準(zhǔn)，甚至女王也不能踏入倫敦城。
至于在城市內(nèi)部，則是自治的。其后隨著個(gè)人自由發(fā)育，行會(huì)解體，城市則普遍地成為市民的民主自治。在沒有封建包袱的美國，市鎮(zhèn)從一開始就是自由人共同參與的自治，美國的整個(gè)治理體系就是以市鎮(zhèn)自治為基本單位，自下而上地構(gòu)造出來的。
在中國，城市的發(fā)育傳統(tǒng)與此完全相反。但自秦行郡縣制以來，城市首先是行政權(quán)力自上而下地進(jìn)行統(tǒng)治的節(jié)點(diǎn)。20世紀(jì)中期建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使城市與權(quán)力的關(guān)系更為直接。
在城市內(nèi)部，行政權(quán)力是支配性的。城市集中了國家機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)部門，人們被普遍地納入到“單位”中。國家通過“單位”管理每個(gè)人，不僅安排每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也安排其政治生活及日常私人生活。在這樣的城市治理體系中，個(gè)人是被管理、被動(dòng)員的對(duì)象。政府發(fā)布命令給單位，單位里的人們及其家屬主動(dòng)地被迫遵從。
但80年代之后，這種秩序逐漸地松動(dòng)了。個(gè)人逐漸走出自上而下的國家控制體系，成為某種程度的“自由人”。此時(shí)，每個(gè)家庭都擁有數(shù)量不等的財(cái)產(chǎn)，有不同的利益，具有不同的價(jià)值觀念。
盡管如此，政府仍然延續(xù)著舊的治理模式，試圖自上而下地治理城市。借助于保存下來的控制體系，這種方式仍能發(fā)揮一定作用。但政府顯然遇到了很多困難。最大的難題是，人們的利益已經(jīng)分化，觀念也不再統(tǒng)一，因而，不可能所有人都認(rèn)可政府的命令。相反，有些人可能會(huì)覺得自己的權(quán)利或利益遭到了侵害。比如，政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而拆遷房屋，屋主會(huì)跟政府討價(jià)還價(jià)。或者像廣州禁止電動(dòng)自行車，可能得到部分騎自行車的民眾的支持，但遭到電動(dòng)自行車生產(chǎn)商和電動(dòng)自行車消費(fèi)者的反對(duì)。
面對(duì)這樣的趨勢(shì)，明智的政府的惟一選擇是，改變自己的治理模式。當(dāng)城市市民已經(jīng)成為一定程度的自由人的時(shí)候，政府的治理也必須以他們是自由人為預(yù)設(shè)。
在一個(gè)由自由人組成的城市中，政府制定出正確而可行之立法與決策的難度大大提高了，因?yàn)檎媾R收集民眾高度分散的偏好的難題。單靠政府單方面的科學(xué)決策或者調(diào)查研究，無法解決這個(gè)難題。
惟一的出路是民主程序，即讓每個(gè)群體都有機(jī)會(huì)參與立法與決策，讓其自行表達(dá)自己的價(jià)值和利益訴求。
每個(gè)人都有表達(dá)和參與的權(quán)利，并不意味著每個(gè)人的訴求都是正當(dāng)?shù)摹Ｃ裰饕馕吨傆幸恍┤说脑竿貌坏綄?shí)現(xiàn)。那么，究竟誰的訴求該被忽略？既然人人平等，誰也不具有優(yōu)越性，則不同訴求就必須在民主程序內(nèi)進(jìn)行折中平衡，取其最大公約數(shù)。
這也正是政府發(fā)揮作用的地方：立法及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)人員的作用就是理性地對(duì)不同訴求進(jìn)行平衡，使得民意折中的結(jié)果，同樣合乎理性，合乎原則，而不純粹是利益博弈的結(jié)果。
由此可以看出，城市治理的發(fā)展方向是近代以來所確立的基本模式：自治。自治并不意味著沒有政府。但是，這個(gè)政府必須對(duì)民眾負(fù)責(zé)，其立法與決策程序必須是自下而上的，各群體市民能夠平等而廣泛地參與。否則，城市就沒有資格說自己是現(xiàn)代的，也不可能有一個(gè)良好秩序。
(來源：《中國新聞周刊》；秋風(fēng))
