來(lái)自國(guó)務(wù)院法制辦的數(shù)據(jù)顯示，2006年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府共收到本級(jí)政府所屬工作部門和市(地、州、盟)政府報(bào)送備案的規(guī)范性文件9071件。經(jīng)過(guò)審查，屬于備案范圍的8397件規(guī)范性文件中，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的515件，截止到2006年底，按照備案審查程序已經(jīng)糾正432件。
不同于行政法規(guī)和規(guī)章
今年2月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)通知：全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理；3月15日，國(guó)務(wù)院法制辦向全國(guó)法制工作機(jī)構(gòu)下發(fā)通知，明確了行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的有關(guān)問(wèn)題。
隨后，有媒體用了“中國(guó)將全面清理紅頭文件”對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。客觀地說(shuō)，這種說(shuō)法不準(zhǔn)確，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、規(guī)章與“紅頭文件”既有聯(lián)系，又有區(qū)別。清理行政法規(guī)、規(guī)章還不等于清理所有“紅頭文件”。
有廣義狹義之分
“紅頭文件”并非法律用語(yǔ)，是老百姓對(duì)“各級(jí)政府機(jī)關(guān)下發(fā)的帶有大紅字標(biāo)題和紅色印章的文件”的俗稱。
從制定機(jī)關(guān)的權(quán)限來(lái)看，行政法規(guī)的制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，49個(gè)較大的市人民政府，以及國(guó)務(wù)院各部門、各直屬機(jī)構(gòu)和具有行政管理職責(zé)的直屬事業(yè)單位。而一般“紅頭文件”，有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)在行政管理工作需要時(shí)就可以制定。可見(jiàn)，“紅頭文件”實(shí)際上有廣義與狹義之分。
廣義的“紅頭文件”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機(jī)關(guān)直接針對(duì)特定公民和組織而制發(fā)的文件，也包括行政機(jī)關(guān)不直接針對(duì)特定公民和組織而制發(fā)的文件，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部因明確一些工作事項(xiàng)而制發(fā)的文件。
而狹義的“紅頭文件”是專指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，這類文件對(duì)公眾有約束力、涉及到他們的權(quán)利和義務(wù)，也就是法律用語(yǔ)所稱的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。公眾所關(guān)心關(guān)注的，應(yīng)該是指狹義上的“紅頭文件”。
“后遺癥”須解決
有專家認(rèn)為針對(duì)不特定的公民和組織的“紅頭文件”是抽象行政行為，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)方面。絕大多數(shù)“紅頭文件”符合社會(huì)變革的方向，反映人民的呼聲，在行政管理和社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用。
“紅頭文件”的作用不能低估，但少數(shù)“問(wèn)題文件”的危害性也不容忽視，其“后遺癥”也必須解決。
據(jù)了解，全國(guó)可以出臺(tái)“紅頭文件”的機(jī)關(guān)數(shù)以十萬(wàn)計(jì)，“紅頭文件”制定機(jī)關(guān)數(shù)量之大，可見(jiàn)一斑。“紅頭文件”出臺(tái)時(shí)間一般較短，加之個(gè)別地方監(jiān)督不夠，一些“紅頭文件”存在與上位法相抵觸、相互“打架”等問(wèn)題。還有個(gè)別有立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，為了節(jié)省時(shí)間，片面地追求工作效率，對(duì)本該通過(guò)立法加以規(guī)范的行政管理事項(xiàng)用了下發(fā)“紅頭文件”的形式代替。
備案監(jiān)督是關(guān)鍵
早在2001年12月，國(guó)務(wù)院就公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年3月又發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，都明確要求：對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。
據(jù)了解，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都建立了規(guī)范性文件備案制度，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“四級(jí)政府、三級(jí)備案”的體制框架，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)以上地方各級(jí)政府對(duì)其所屬工作部門和下級(jí)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。因此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于要完善相關(guān)工作機(jī)制，加大審查力度，切實(shí)抓出成效。(黃慶暢)
