(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　打破當前的城鄉二元戶口制度，實現中國人的遷徙自由，這是人們呼吁了多年的目標。然而，這不是一紙取消城鄉戶口差別的文件就能達到的。在這之后，還需要進行深刻的制度變革

　　距北京市朝陽區公立初中入學報名登記的時間—— 4月21、22日——越來越近了，居住在朝陽區東三環的付兵仍在為孩子的升學問題憂心。

　　幾周前，付兵家附近的一所中學給他的答復是，學校地方緊張，只能接受有北京戶口的學生。而付兵夫婦雙方都沒有北京戶口。

　　據記者了解，東三環周圍的幾家中學都給出了類似的說法，他們表示只接受有《2007年朝陽區初中入學報名卡》的學生。而《報名卡》的獲得，條件之一是具有北京市戶口。

　　今年3月30日，公安部表示，全國已有12個省、自治區、直轄市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口，實現了公民身份法律意義上的平等。公安部相關負責人說，中國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移，探索建立居住證制度。

　　付兵已經聽說了這些利好消息。但是，距離這些政策改革最終落實到他們身上，還顯得那么遙遠。

　　時值北京市年收入過12萬元者自行申報納稅的最后時限剛剛過去。付兵屬于申報一列。付兵說，他們夫婦在北京向政府納稅多年了，但他們的孩子現在卻連義務教育階段的學校都進不去；如果政府只顧向他們收稅，而不顧他們的孩子入學，他們為什么要申報？

　　從財政國家到稅收國家

　　付兵從外省到北京工作已經10年，他妻子隨后帶孩子到京，至今工作時間也有7年多。付兵曾經申請過北京市工作居住證，但據稱由于不在北京規定的有關條件之內，一直辦不下來。

　　付兵說，他的孩子讀小學時，附近小學還可以接收，只要交一筆不太高的借讀費；但現在，他打聽到，公立中學進不去，他的孩子可以進一種“民辦公助”的中學，但要繳納每年1.5～2萬元的學費，這是一筆相當沉重的家庭負擔。

　　付兵夫婦在北京一直納稅，近兩年，全家在京繳納的個人所得稅每年都有3萬多元。個人所得稅是近年來北京市地方稅收增長最快的稅種，盡管個人所得稅收入還要由中央政府和地方政府分成享有。根據北京市地稅局工作人員向記者介紹，2006年北京市個人所得稅收入229.8億元，占全市稅收來源的22.9%；2006年北京個稅收入同比增長19.8%，但在這些收入中，地稅局在技術上并不能看出納稅者的戶口身份。

　　付兵說，除了這些在北京工作的非北京戶籍者交納的個稅，他們所供職的企業所繳納的企業所得稅、增值稅等等，同樣是北京市公共財政收入的主要構成。但僅憑一紙戶口，他們一家就被擋在了公共義務教育——最基本的公共福利之一——的門外。

　　“按戶口入學的規定，并不只是戶口制度的結果。事實上它是我們國家教育管理體制和社會綜合管理的問題。”中山大學嶺南學院財稅系教授謝賢星表示。

　　謝賢星說，按照計劃經濟時代的留下來的慣例，一個城市的財政部門在給教育系統作預算時，是根據在戶口基礎上形成的學生人數按人均撥款，現在這個制度仍然占有主導作用，影響著教育主管部門對學校辦學規模的管理。

　　換言之，沿襲至今的教育體制，學校獲得多少公共財政開支預算，計劃辦多大規模，是由學校周邊的有常住戶口的人數來決定的。

　　“可是現在北京市政府所管理、所承擔的人口早已不僅是有戶口的人口，而是在北京就業、在北京納稅的人口了。”付兵說。

　　“這種納稅人納稅、但是不能享有公共福利的社會不公，本質上是中國在從財政國家向稅收國家的轉變過程中，公共管理沒有完全轉型造成的問題。”中山大學政治與公共事務管理學院副院長馬駿教授表示。

　　馬駿說，在1978年改革開放之前，中國是純粹的財政國家，國家財政來源單一，社會福利統包統分，戶口成為福利的分配依據，這是當時體制下的產物。但1978年之后，國家經濟體制走向多元化，國家財政收入中各種稅收成為越來越主要的部分。雖然目前國有企業利稅、行政性收費等仍然是財政收入的一部分，但是各種所有制企業和公民個人納稅的增長，轉變了國家財政來源的基礎，中國在財政收入上已經走向稅收國家。

　　但是，在公共管理、公共產品分配的體制上，中國還沒有轉變成真正的稅收國家，而政府對納稅人要承擔的責任，也沒有形成社會的普遍概念。馬駿說。

　　受挫的鄭州戶籍改革

　　4月4日，公安部辦公廳宣傳局在回答本刊記者關于戶籍改革的提問時稱，目前公安部正在和計生、社保等有關部門協商，討論一個具體的有關戶口遷移落戶的綜合管理服務計劃。公安部治安局一位人士向記者透露，有關細節，預計將在今年7月左右最終確定。

　　實踐證明，若僅僅放開戶口登記和遷移管理，而其他社會制度，尤其是戶口作為社會福利分配的根據這一制度不變，會造成城市中新的不公。這在國內先行戶口改革的鄭州市已經有過驗證。

　　2004年1月到8月間，在全國多個地方放開戶口遷移管理的背景下，鄭州市政府決定，在戶籍制度上進一步放開，實行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。據鄭州市公安局管城分局的一位人士介紹，當時政府并沒有下達專門的文件，但是記得市局領導同志曾經表示，來投親靠友的，只要看不出是假材料，就可以放行。

　　但到當年秋季新生入學時，鄭州發現市內各學校憑戶口入學的兒童暴增。在管城區，各學校在以往學生數量外，又新增出大約三分之一到三分之二的新學生。鄭州市政府當即決定，在2005年前在市區興建13所新的小學、9所中學，以解決學校資源的緊張問題，所需要的投資估計大致6億元左右。然而，建新學校的速度趕不上新增學生的速度。很多學校的班級增加到90多人，正常的學校管理難以維系。根據鄭州市政府的統計數據，實行“戶口新政”后的2005年，全市教育經費為18.3億元，2006年為24.3億元。而在2003 年和2004年，這個數字分別為11.2 億和13.4 億元。

　　而鄭州公安局的另一個數據顯示，2004年間，在鄭州靠投靠親屬住所的落戶者大概有10萬人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18歲以下的學齡兒童，占了投靠親屬入戶者的一多半。有關部門并沒有預計到從外地遷入的學齡兒童會如此之多，而兒童的父母是否在鄭州工作、在鄭州納稅，無從統計。

　　鄭州市公安局管城分局的人士回憶說，當時由于老人可以免費在鄭州辦公交卡，免費公交卡的發放數量曾嚴重超出計劃。

　　迫于城市管理的壓力，鄭州市在2004年8月停止了按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶口新政，鄭州市公安局管城分局的人士說，此后的戶口遷移登記，執行的是2001年以來一直執行的需就業、購房等條件落戶的管理制度。

　　鄭州市不到一年的戶籍改革，給城市留下的問題，卻需不只一年來消化。鄭州公安局管城分局人士說，至今鄭州的學校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學生作業，只好讓學生互相批閱。有的學校甚至發明了讓學生戴著生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因為上面有學生的名字，能幫助老師記憶。而現在這種緊張又延伸到了幼兒園。

　　河南《大河報》負責教育報道的記者何暉說，鄭州這兩年出現的學校緊張問題和某一階段的生育高峰也有關，但戶口改革顯然是重要的原因。

　　鄭州市政府辦公廳新聞處向記者表示，鄭州市近年來的戶口改革，實際上也讓鄭州面臨著很多意想不到的問題，鄭州的戶口改革并不成熟；下一步的戶口改革該怎么走，市政府還在繼續地摸索探討中。

　　對于鄭州經歷的事情，廣東省公安廳治安局一位人士對記者說，公安部門在戶口登記和遷移管理上的改革，最多只能對社會問題的解決形成推動作用，而由人口流動而形成的對相關人口的工作、生活的公共服務問題，只有通過其他相關公共管理部門的改革得到解決。像社保、醫保，由于各自進行的管理體制的改革，對流動人口的管理服務，早已經脫離了戶口制度，而公共教育的公平問題，也同樣是不可能靠戶口登記的改革得到解決的。

　　稅收國家的啟示

　　去年從南京大學畢業的邰浴日正在申請到英美的大學留學。他在美國各個公立學校的申請表上，看到對州內學生和州外學生完全不同的學費價目表，州外學生學費可以比州內學生貴三四倍。還有的學校問到申請者父母或者申請者本人是否在本州納稅超過1年。而這些問題的答案，決定了申請者是否適用州內學生的學費價格。

　　從美國回到中國工作、子女仍在美國讀書的梁平對此解釋說，公共產品是靠納稅人納稅形成的，而一個沒有在某州納稅的人若進入該州入學，必然要支付類似于私立學校的費用，否則，就是對州內的納稅人不公平。

　　梁平說，義務教育階段美國也有很多父母為了子女入學而遷移，但是遷移的成本是向居住地的地方政府繳納物業稅。由于公立教育由地方政府承辦，而物業稅收入往往是地方政府公共預算收入的重要資金來源，所以大部分的物業稅都被投入了公共學校開支中。

　　事實上，各個地區的物業價格不一樣、稅收不一樣、各地投入教育的預算不同，使得不同地區的學校條件有差別。有些剛到紐約華埠的華人，為了讓自己小孩念好一些的學校，把小孩送到親友所在的較好的郊區學區念書，但他們自己和小孩都不在郊區住，也不在郊區的鎮上納稅。

　　梁平說，如果小孩確實在親友家住，是法律允許的，而且親友已經在學區的鎮上交了稅。但如小孩不在親友家住、或用假地址報名念書，被人舉報或者學校查到后，小孩不但必須回到居住的學區就讀，小孩家庭和代報親友都必須繳納很重的罰款。

　　在不可能實現教育資源絕對平等的背景下，這種納稅與福利相關聯的分配制度，形成的是一種納稅人之間的相對公平和社會秩序，梁平說。

　　而談到中國當前的情況，梁平認為在現存的按戶口分配福利的制度短期內不能改變的情況下，地方政府可以增加對非本地戶籍納稅者的福利分配，也就是說，這些納稅者可以憑借完稅憑證來享受公共義務教育的福利。這對公共管理部門的操作，并沒有很大的難度。

　　廣東省地稅局辦公室王永民向記者介紹說，今年廣東地稅部門陸續為全省除深圳外的20個市的個人所得稅納稅人開具2006年度個人所得稅完稅證明1000萬份，并通過郵寄方式向納稅人寄出。而這已經是廣東省連續第二年自動給納稅人開具年度個稅證明。

　　王永民稱，這一工作地稅部門需要為每件支出1到2元的成本，但是在技術上，并沒有困難。

　　然而，在北京納稅多年，付兵夫婦至今也從沒有收到一張稅務部門發出的完稅憑證。

    （文/郭凱）