小華(化名)正在北京的一所高中讀高二，明年即將參加高考。然而，他的母親周女士卻對他高考報名的問題憂心忡忡，“孩子戶籍在海南，學籍在北京，根據(jù)兩地的高考政策，小華將無法在任何一個地方報名參加高考。”

　　周女士2000年從海南辭職來北京工作，當時孩子10歲，母子倆的戶口都在海南。2003年北京市出臺一項政策，即在京工作的外來人員擁有“北京綠卡”后，就可以享受包括子女在京入學免收借讀費在內(nèi)的8項優(yōu)惠政策。周女士的孩子2005年在北京順利考上了高中，但進退兩難的境況也由此開始。在北京，必須擁有北京市常住居民戶口的才能在京參加高考，很多外地來京人員的子女即使在北京讀了高中，也必須回原籍參加高考；而海南省為了封堵“高考移民”，要求必須在海南連續(xù)讀3年高中，才能在當?shù)貐⒓痈呖肌?

　　5月22日下午，在全國律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會和中國政法大學法學院共同舉辦的“戶籍制度改革的困境和出路”的研討會上，多位專家學者表示，周女士的遭遇在一定程度上表明了我國戶籍制度改革的困境。

　　“盡管全國已有12個省、自治區(qū)、直轄市實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但一落實到附加在戶口上的社會福利待遇上，差別還是很明顯的。”中國社會科學院農(nóng)村研究所研究員黨國英說。

　　經(jīng)濟學家、天則經(jīng)濟研究所理事長茅于軾表示，在計劃經(jīng)濟條件下，各種社會資源稀缺，吃飯、穿衣、居住、就業(yè)等與生存相關(guān)的各項權(quán)利都與戶口掛鉤。戶口不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是享受物資分配權(quán)的依據(jù)。但在市場經(jīng)濟條件下，以供應城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口、實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理。

　　中國政法大學教授何兵認為，計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等制度給戶籍附加了很多不合理的社會管理功能，戶籍登記失去了本來面目。

　　戶籍制度是國際通行的人口管理辦法之一，基本功能是證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。“從行政法角度來說，戶口登記是一種行政確認，確認公民的合法性。而我國的戶口登記制度卻成了一種行政許可，成了享受教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會福利和保障的憑證，這是很不正常的。”何冰說。

　　戶籍改革需城市管理改革配套

　　多位專家認為，戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進。

　　早在1992年，國家就成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月，起草小組草提出了“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。

　　1998年7月底，國務院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。

　　然而，10多年過去了，國內(nèi)戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現(xiàn)。

　　全國律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會主任吳革表示，戶籍制度改革難的癥結(jié)就在于它牽扯到各項社會管理制度和福利制度。要改戶口登記制度和戶口遷移制度，就必須要有社會管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社會福利制度的相關(guān)配套改革。否則，戶籍制度改革難有突破。

　　“合法固定住所”應明確界定

　　2001年，廣東省出臺政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，也是好評如潮，但在2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，緊急叫停。

　　“現(xiàn)在，對于戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認識，但關(guān)鍵是改革以后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)要改變。”公安部治安管理局副局長黃雙全曾對媒體表示，“如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。”他認為，各部門適當調(diào)整政策，一元化戶籍改革的目標是可以實現(xiàn)的。

　　3月29日，在公安部相關(guān)負責人表示，我國將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調(diào)整戶口遷移政策。

　　黨國英認為，把擁有“合法固定住所”作為戶口遷移改革的核心是正確的，但這一概念需要廓清。公安部只適合作出原則性規(guī)定，而對“合法固定住所”的具體認定標準可由各地自主決定。

　　又訊(記者王亦君)記者今天下午獲悉，因遷戶入京遭拒而狀告公安機關(guān)的北京律師程海，今天收到了合肥市廬陽區(qū)人民法院受理此案的書面通知。

　　程海于2003年年底從安徽省合肥市來北京工作，并在京購買了住房。今年3月，他向北京、合肥兩地公安部門提出申請，要求將其戶口從合肥遷至北京，遭到兩地公安部門的拒絕。他為此狀告了戶籍所在地安徽省合肥市廬陽區(qū)公安分局和居住地北京市昌平區(qū)公安分局，要求對方為他辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。

　　4月28日，北京市昌平區(qū)人民法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用行政訴訟法若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定認為，昌平區(qū)公安分局不具備為程海辦理戶口遷入手續(xù)的職責，程海提起的行政訴訟，不符合立案條件，裁定不予受理。5月8日，程海向北京市第一中級人民法院提起上訴，目前尚無結(jié)果。(王亦君)