小華(化名)正在北京的一所高中讀高二，明年即將參加高考。然而，他的母親周女士卻對他高考報名的問題憂心忡忡，“孩子戶籍在海南，學籍在北京，根據兩地的高考政策，小華將無法在任何一個地方報名參加高考。”

　　周女士2000年從海南辭職來北京工作，當時孩子10歲，母子倆的戶口都在海南。2003年北京市出臺一項政策，即在京工作的外來人員擁有“北京綠卡”后，就可以享受包括子女在京入學免收借讀費在內的8項優惠政策。周女士的孩子2005年在北京順利考上了高中，但進退兩難的境況也由此開始。在北京，必須擁有北京市常住居民戶口的才能在京參加高考，很多外地來京人員的子女即使在北京讀了高中，也必須回原籍參加高考；而海南省為了封堵“高考移民”，要求必須在海南連續讀3年高中，才能在當地參加高考。

　　5月22日下午，在全國律協憲法與人權專業委員會和中國政法大學法學院共同舉辦的“戶籍制度改革的困境和出路”的研討會上，多位專家學者表示，周女士的遭遇在一定程度上表明了我國戶籍制度改革的困境。

　　“盡管全國已有12個省、自治區、直轄市實行了城鄉統一的戶口登記制度，但一落實到附加在戶口上的社會福利待遇上，差別還是很明顯的。”中國社會科學院農村研究所研究員黨國英說。

　　經濟學家、天則經濟研究所理事長茅于軾表示，在計劃經濟條件下，各種社會資源稀缺，吃飯、穿衣、居住、就業等與生存相關的各項權利都與戶口掛鉤。戶口不僅是一種身份的體現，而且是享受物資分配權的依據。但在市場經濟條件下，以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口、實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理。

　　中國政法大學教授何兵認為，計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等制度給戶籍附加了很多不合理的社會管理功能，戶籍登記失去了本來面目。

　　戶籍制度是國際通行的人口管理辦法之一，基本功能是證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。“從行政法角度來說，戶口登記是一種行政確認，確認公民的合法性。而我國的戶口登記制度卻成了一種行政許可，成了享受教育、醫療、就業等社會福利和保障的憑證，這是很不正常的。”何冰說。

　　戶籍改革需城市管理改革配套

　　多位專家認為，戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關的社會經濟政策，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩步推進。

　　早在1992年，國家就成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月，起草小組草提出了“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

　　1998年7月底，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結構”戶籍體制的新的戶口管理政策。

　　然而，10多年過去了，國內戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現。

　　全國律協憲法與人權專業委員會主任吳革表示，戶籍制度改革難的癥結就在于它牽扯到各項社會管理制度和福利制度。要改戶口登記制度和戶口遷移制度，就必須要有社會管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社會福利制度的相關配套改革。否則，戶籍制度改革難有突破。

　　“合法固定住所”應明確界定

　　2001年，廣東省出臺政策，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，但不到半年即宣布暫緩執行戶籍制度改革的有關內容。河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，也是好評如潮，但在2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，緊急叫停。

　　“現在，對于戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認識，但關鍵是改革以后城鄉二元結構要改變。”公安部治安管理局副局長黃雙全曾對媒體表示，“如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。”他認為，各部門適當調整政策，一元化戶籍改革的目標是可以實現的。

　　3月29日，在公安部相關負責人表示，我國將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策。

　　黨國英認為，把擁有“合法固定住所”作為戶口遷移改革的核心是正確的，但這一概念需要廓清。公安部只適合作出原則性規定，而對“合法固定住所”的具體認定標準可由各地自主決定。

　　又訊(記者王亦君)記者今天下午獲悉，因遷戶入京遭拒而狀告公安機關的北京律師程海，今天收到了合肥市廬陽區人民法院受理此案的書面通知。

　　程海于2003年年底從安徽省合肥市來北京工作，并在京購買了住房。今年3月，他向北京、合肥兩地公安部門提出申請，要求將其戶口從合肥遷至北京，遭到兩地公安部門的拒絕。他為此狀告了戶籍所在地安徽省合肥市廬陽區公安分局和居住地北京市昌平區公安分局，要求對方為他辦理異地戶口自由遷移手續。

　　4月28日，北京市昌平區人民法院根據《最高人民法院關于適用行政訴訟法若干問題的解釋》相關規定認為，昌平區公安分局不具備為程海辦理戶口遷入手續的職責，程海提起的行政訴訟，不符合立案條件，裁定不予受理。5月8日，程海向北京市第一中級人民法院提起上訴，目前尚無結果。(王亦君)