殯葬行業是人類最古老的行業之一，關乎人生的最后一站。目前，我國在殯葬管理方面尚沒有法律，只靠一部部門規章——《殯葬管理條例》來規范殯葬業的方方面面。

　　條例出臺10年來，殯葬業出現了非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴、壟斷經營等諸多問題，在各界人士的呼吁下，一部《殯葬管理條例》修訂草案終于向社會公開征集意見。修訂案能否修正目前殯葬業的所有問題，部門立法如何走出部門利益的局限，是殯葬業發展的關鍵問題。

　　千呼萬喚始出來

　　殯葬，沒有人喜歡談論這個問題，但沒有人能夠回避這個問題。從這個角度上說，殯葬管理的法律法規面對的人群最為廣泛，與每個人休戚相關。作為普通百姓，如果不是“事到臨頭”，沒有幾個人愿意去翻看《殯葬管理條例》，但這個條例卻是目前我國殯葬業管理中最重要的部門規章。

　　5月14日，《殯葬管理條例》(以下簡稱《條例》)修訂草案甫一在網上公布，廣東省社會科學聯合會副主席、廣東省社會學會會長范英的電話就繁忙起來。他曾極力倡導通過“國家專門立法”的方式制定殯葬管理法。

　　“幾乎都是新聞媒體來商量采訪的事情，從這也能看出來，這個《條例》的修訂引起廣泛的社會關注，分量不輕。”范英對《民主與法制時報》記者說。

　　范英解釋說，這個分量不輕有兩層含義。第一是目前我國殯葬業發展的現狀，用他的話說是“一片混亂”，必須出臺新法來整頓。殯葬開銷畸高、炒賣墓穴已廣為老百姓詬病，甚至殯葬行業的暴利和壟斷經營也不是什么秘密。

　　家居北京的趙瑩，祖母和婆婆去年相繼去世，夫婦倆給兩位老人辦理喪事、購買墓地花費了將近5萬元，趙瑩說：“這筆錢都能買一輛微型轎車了，所以現在繼‘房奴’、‘車奴’之后，出了個新詞叫‘墓奴’，我們就身在其中。”

　　趙瑩給記者列舉了5萬元的開銷項目，以證明他們并非“擺譜厚葬”，只以城市的平均消費水平來辦理喪事，就已經花掉了這個數字。她最終想說明的是：“殯葬開銷太高了，可以想見殯葬企業是多么暴利。”

　　她說：“因為兩位老人都在城八區內的醫院里過世，每位老人運尸費200元，中檔壽衣1000元，整容200元，中檔告別廳1000元，普通的火化費380元，中檔骨灰盒約1500元。市屬公墓中最便宜的也要每平方米6000元，我們買的是9000元每平方米的墓地，每個都是占地兩平米，一共36000元。”

　　除了殯葬開銷畸高，非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴，也是殯葬業混亂的表現。每年清明節前后，作為主管殯葬工作的民政部門，都免不了被新聞媒體羅列一張“清單”出來。

　　范英形象地說：“百姓對殯葬市場的不滿，不是因為價格本身，菜價、米價、油價都有升降有波動，為什么百姓沒那么大的抱怨，而對于殯葬市場的價格就反應強烈？這是因為市場不放開，市場本身混亂。”

　　他所說的分量不輕的第二層意思是針對法規本身。范英說：“新中國建立之后一直沒有對殯葬管理專門制定法律，只有國務院頒布的管理條例，屬于民政部制定的部門法，各地方依據條例制定實施細則，我們現在適用的這部《條例》是1997年頒布的。10年來，殯葬行業出現了很多問題，這個條例已經無法解決，顯得很單薄，所以社會各界對于殯葬立法的呼聲很高。”

　　1999年廣東省社會學會成立了殯葬改革專業委員會，專門研究殯葬管理改革問題。民政部下屬的長沙民政學院殯儀系也組織教研隊伍研究改革課題。2002年，社會各界的呼吁終于引起立法機關的高度重視，殯葬立法被納入立法計劃中。當時，范英和他帶領的團隊積極宣傳他們的主張，即通過“國家專門立法”的方式制定殯葬管理法，而不是通過修改部門法的方式，以徹底解決殯葬業存在的問題。但五年之后，《條例》修訂草案的公布顯然宣布了答案，立法機關采用了后者，與范英等人的主張相比更為保守的方式。

　　“對這個《條例》修訂草案，我感到失望。”范英毫不掩飾地說，“目前殯葬業發展的最根本癥結在哪里，就是經營權和管理權不分離，民政部門既是裁判員也是運動員，所以才導致壟斷經營，才產生暴利。但這個根本問題，在修訂草案里，我沒看到能予徹底解決的跡象。修訂草案里對于打破壟斷，提了原則，但是沒有講到民政部門怎么樣徹底退出，沒有講到下屬企業如何轉制。這些不談，就等于沒有斬斷壟斷尾巴，所以說，沒有撼動根本癥結。”

　　民營資本“破冰”之后

　　對于壟斷經營的指責，民政部門做出的回復也不一致。

　　一位民政部的官員說：“民政部從未限制非公資本進入殯葬領域。1997年7月國務院頒布的殯葬管理條例，也只規定了建設殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務站等設施須報經民政機關批準。”

　　中國殯葬協會副會長兼秘書長張洪昌說，目前全國的殯儀館仍以公營為主，約占80%。公墓經營中民營與公營平分秋色。他雖然否定了殯葬業壟斷之說，但他同時談到，民營公墓更多的也是采取聯營方式。

　　長沙民政學院殯儀系教授王夫子認為，民政部門確實沒有明文限制非公資本投資經營殯葬行業，當前也的確有民營資本經營殯儀館或者合營墓園，但是民營資本的份額很有限，生存狀態也不理想。一些地方民政部門是將“準入審批權”轉化為“經營獨占權”，從而實際壟斷了殯葬經營。

　　作為“民營殯儀館第一個吃螃蟹的人”，夏耀紅的命運最能說明這個問題。1998年夏耀紅得到當時邯鄲市市長的支持允諾后，著手申請興辦第一家民營殯儀館。2003年6月，總投資3500萬占地50畝的天渡殯儀館落成。

　　然而天渡殯儀館命途多舛，興建過程中屢次被省市民政部門以“非法”的名義調查，開業前又被有關部門以同樣的名義“叫停”。當年12月，夏耀紅寫信給全國人大內司委，內司委致函國家民政部，民政部派人調查。最終，民政部在給全國人大內務司法委員會辦公室的答復函中認為：目前可取的處理方式是面對現實，因勢利導，不再將其(天渡殯儀館)作為非法項目予以追究。通過檢查協調，將其納入現有的殯葬管理體系之中，與其他殯儀館同等對待。

　　總算名正言順的民營殯儀館好不容易開業，更棘手的問題卻接踵而來。據當時的報道，邯鄲市各醫院太平間不準死者家屬將尸體拉往天渡殯儀館火化。有市民反映，有些單位報銷火化費，指定必須是要到國有殯儀館。尸源成為天渡殯儀館最大的難題。

　　由于沒有尸源，天渡殯儀館無法實現效益，夏耀紅只能從自己的其他產業中周轉資金貼補殯儀館運營。每月虧損幾十萬的夏耀紅勉強維持了一段時間，最終，這家民營殯儀館被邯鄲市民政局以3300萬元的價格收購。

　　夏耀紅經營民營殯儀館的例子，正好能表達范英的一個觀點，他不同意殯葬業的“壟斷消除論”。他說：“現在有這種觀點，認為殯葬業消除了壟斷經營，理由是民營資本已經進入，民政部門下屬的國有企業也和非公資本合作經營。我反對這種觀點，因為看一個行業是否屬于壟斷，不能看主管部門有沒有‘破冰’，不能只看有沒有非公資本參與，應該看行業內適用的體制對于消除壟斷是否起著決定性的作用。”

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