監(jiān)察部副部長(zhǎng)：鄭筱萸問(wèn)題與藥監(jiān)工作本身無(wú)關(guān)
近日，北京市高級(jí)法院終審宣告，維持一審法院對(duì)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家藥監(jiān)局)原局長(zhǎng)鄭筱萸受賄、玩忽職守案的死刑判決。盡管從程序意義上講，最高人民法院復(fù)核時(shí)仍有不予核準(zhǔn)死刑的可能性，但兩級(jí)法院對(duì)量刑所表現(xiàn)出的態(tài)度，足以表明對(duì)貪瀆犯罪的高度警示意義。
在鄭筱萸被判刑的同時(shí)，國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司原司長(zhǎng)郝和平因犯受賄罪和非法持有槍支罪一審被判處有期徒刑十五年，藥品注冊(cè)司原司長(zhǎng)曹文莊因犯受賄罪被判處死緩。他們的腐敗在使行賄主體獲得非法利益的同時(shí)，對(duì)社會(huì)上的其他相關(guān)利益主體相應(yīng)造成損害。藥監(jiān)局腐敗窩案對(duì)國(guó)家和人民利益的損害無(wú)法計(jì)量。這里有必要回顧一下藥監(jiān)局腐敗案的基本脈絡(luò)。
行政批件成為權(quán)力尋租工具
制藥準(zhǔn)入是醫(yī)藥生產(chǎn)、銷(xiāo)售流程的第一道關(guān)口。2000年，國(guó)務(wù)院決定將原國(guó)家醫(yī)藥管理局行使的藥品生產(chǎn)監(jiān)管職能、衛(wèi)生部行使的藥政管理職能和國(guó)家中醫(yī)藥管理局行使的中藥監(jiān)管職能，集中交由新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局行使。制藥準(zhǔn)入由原來(lái)的“兩證(合格證和許可證)一照(營(yíng)業(yè)執(zhí)照)”改為“一證一照”制，生產(chǎn)藥品的企業(yè)許可證、標(biāo)準(zhǔn)藥品的生產(chǎn)批件，以及新藥的注冊(cè)批件，均由國(guó)家藥監(jiān)局審批。時(shí)任局長(zhǎng)的鄭筱萸使用強(qiáng)硬措施推行藥品生產(chǎn)的GMP(藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范)認(rèn)證制度，以及藥品流通的GSP認(rèn)證制度，凡在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能達(dá)標(biāo)的企業(yè)，一律淘汰。2001年鄭筱萸還力推“地標(biāo)升國(guó)標(biāo)”工程，把原先由地方藥監(jiān)部門(mén)審批的地標(biāo)藥品，升級(jí)為經(jīng)由國(guó)家藥監(jiān)局審批的“國(guó)藥標(biāo)字”。利用這個(gè)機(jī)會(huì)，某些藥監(jiān)官員便干起了用藥品許可證換取個(gè)人私利的勾當(dāng)。
用藥品批文如何實(shí)現(xiàn)尋租呢？某企業(yè)負(fù)責(zé)人透露說(shuō)，每當(dāng)一家企業(yè)遞交了申報(bào)新藥資料，就有負(fù)責(zé)注冊(cè)的藥監(jiān)官員將資料拿出來(lái)轉(zhuǎn)賣(mài)給其他企業(yè)。販賣(mài)資料的收益來(lái)自于兩部分，一是通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的形式跟企業(yè)簽訂合同，一是來(lái)自企業(yè)直接奉送的錢(qián)物。
轉(zhuǎn)賣(mài)資料太費(fèi)周折，直接倒賣(mài)注冊(cè)證書(shū)就便捷多了，因?yàn)橛辛俗C書(shū)就可直接投產(chǎn)。新藥、仿制藥和換發(fā)藥分類(lèi)，明碼標(biāo)價(jià)，快慢分明，申辦者提現(xiàn)等候召見(jiàn)。綠色通道變成黑色甬道。一個(gè)普通新藥的證書(shū)賣(mài)到200多萬(wàn)元，好的新藥1000多萬(wàn)元，更換藥名的證書(shū)也要交錢(qián)換取。這樣，批文證書(shū)能否拿到手，不在于新藥、仿真藥本身的價(jià)值，而在于關(guān)系是否疏通和拿錢(qián)是否足夠多。國(guó)家藥監(jiān)局對(duì)“新藥”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行松綁，一時(shí)間符合開(kāi)辦生產(chǎn)制藥的企業(yè)增多。由于仿真藥過(guò)多，常常出現(xiàn)十幾家甚至幾十家企業(yè)爭(zhēng)奪一個(gè)批文。到底誰(shuí)最終能夠拿到批文，完全取決于藥監(jiān)官員的審批大筆。
由于審批權(quán)既沒(méi)有嚴(yán)格的程序性規(guī)范做保障，又缺乏必要的制約機(jī)制，改革初始的一整套制度設(shè)計(jì)，最終淪為鄭筱萸等腐敗官員用批件換錢(qián)的尋租工具。事實(shí)上，藥監(jiān)局批準(zhǔn)的原發(fā)新藥并不多，而仿制藥則過(guò)濫，各地藥商不斷進(jìn)行著改換包裝和藥名的行徑。該制度并沒(méi)有如其所愿達(dá)到行業(yè)整合的效果，相反，很多企業(yè)為了達(dá)標(biāo)，開(kāi)始弄虛作假，甚至偽造相關(guān)認(rèn)證文件，造成藥價(jià)的虛高和藥品市場(chǎng)的混亂。于是，通過(guò)了國(guó)家檢驗(yàn)、帶著正式批文的問(wèn)題藥品，堂而皇之地成為市場(chǎng)上流通的“合格藥品”。人們對(duì)GMP認(rèn)證制度和統(tǒng)一核發(fā)藥品批準(zhǔn)文號(hào)、“地標(biāo)”升“國(guó)標(biāo)”等一系列藥監(jiān)制度投來(lái)疑問(wèn)的目光。近年來(lái)，藥品安全事故頻發(fā)，“齊二藥”事件、“欣弗”事件等樁樁與藥品認(rèn)證和監(jiān)管制度密切相關(guān)的公共用藥安全事件，讓公眾越來(lái)越懷疑藥監(jiān)系統(tǒng)的監(jiān)管能力。
嚴(yán)重失職瀆職的典型
玩忽職守是一種監(jiān)督過(guò)失的公職腐敗。鄭筱萸的懈怠職守行為發(fā)生在藥品認(rèn)證和監(jiān)管當(dāng)中。修訂后的《藥品管理法》將取消藥品的地方標(biāo)準(zhǔn)，為做好實(shí)施對(duì)接，必須在2001年12月前的一年內(nèi)完成全國(guó)統(tǒng)一藥品的包裝、標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)換發(fā)工作。這項(xiàng)工作涉及對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)藥品標(biāo)準(zhǔn)的審查，關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定及政府管理能力，處置失當(dāng)則后果不堪設(shè)想。但是，鄭筱萸卻將這一重要工作當(dāng)做一項(xiàng)常規(guī)工作來(lái)對(duì)待，降低對(duì)藥品的審核標(biāo)準(zhǔn)，擅自同意“企業(yè)申報(bào)時(shí)可以提供復(fù)印件，由省級(jí)藥監(jiān)部門(mén)重點(diǎn)審核其原生產(chǎn)批件和原始檔案，專(zhuān)項(xiàng)小組僅對(duì)上報(bào)的資料進(jìn)行形式審核，并對(duì)原始檔案進(jìn)行抽查核對(duì)”，致使大量不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的藥品通過(guò)原始資料造假等方式獲得了批準(zhǔn)文號(hào)。鄭筱萸還違反有關(guān)行政法規(guī)，簽批同意原違規(guī)審批的藥品文號(hào)，致使大量依法應(yīng)予撤銷(xiāo)的藥品繼續(xù)生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用，國(guó)家藥監(jiān)局對(duì)藥品市場(chǎng)的管理、監(jiān)督流于形式，人為造假成為一股暗流。改組后的藥監(jiān)局在2006年對(duì)少部分藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)有大量已被批準(zhǔn)換發(fā)的藥品文號(hào)系以造假獲得，6種藥品被確認(rèn)為假藥。為純凈藥品市場(chǎng)，清理工作耗費(fèi)了大量的人力、財(cái)力，而這部分的損失完全是由鄭筱萸、曹文莊等人不認(rèn)真履行職責(zé)所造成的。
藥監(jiān)局驚天腐敗大案不單單是權(quán)力高度集中的結(jié)果，也是對(duì)集中的監(jiān)管權(quán)缺乏有效制約的結(jié)果。藥品是關(guān)乎民生的特殊商品，離不開(kāi)藥品監(jiān)管部門(mén)的規(guī)制。身為國(guó)家藥品監(jiān)管部門(mén)的總督頭，鄭筱萸毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)小心執(zhí)掌監(jiān)管權(quán)杖，維護(hù)好與國(guó)計(jì)民生有重大關(guān)系的藥品的使用安全和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。但是，人們期待的藥品秩序沒(méi)有出現(xiàn)，藥監(jiān)局腐敗大案發(fā)生后，作為食品藥品這一最應(yīng)體現(xiàn)公正和安全的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家藥監(jiān)局監(jiān)管的公正性和安全性受到了前所未有的質(zhì)疑。一位長(zhǎng)期關(guān)注藥品監(jiān)管政策的專(zhuān)家說(shuō)，仔細(xì)研究鄭筱萸主政藥監(jiān)局的這幾年，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管者們一直在利用他們手中的公共平臺(tái)為自己的利益尋租。缺乏監(jiān)督又無(wú)透明性的行政審批權(quán)，運(yùn)作往往容易變異。
藥品監(jiān)管部門(mén)的官員依法拒絕制藥申請(qǐng)是職權(quán)范疇內(nèi)的事，申辦者未獲許可狀告行政執(zhí)法部門(mén)，也是申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)利。通過(guò)行政訴訟，可以幫助藥監(jiān)局檢驗(yàn)依法行政的水平，監(jiān)督藥品審批權(quán)的恰當(dāng)行使。但是，目無(wú)法紀(jì)的官員不能容忍被管理者挑戰(zhàn)自己的權(quán)威。鄭筱萸曾經(jīng)對(duì)起訴國(guó)藥局行政不作為的藥商高某，一改溫文爾雅，拍案而起勃然大怒道：“你是第一神經(jīng)！”其內(nèi)心深處蔑視法律的意識(shí)暴露無(wú)遺。于是，高某便踏上了數(shù)年的維權(quán)路。
弄權(quán)令當(dāng)權(quán)者昏頭。在法庭上，鄭筱萸不止一次說(shuō)，在他擔(dān)任藥監(jiān)局局長(zhǎng)的十幾年里，曾經(jīng)拒絕過(guò)不少拱手相送的金錢(qián)。的確，檢方指控鄭筱萸收到的錢(qián)款大多來(lái)自親朋故舊。鄭筱萸當(dāng)然心知肚明只要與職權(quán)沾邊的錢(qián)，是不該收也不能收的。但他認(rèn)為，接受熟人請(qǐng)托，收受朋友的錢(qián)財(cái)是安全的。這些經(jīng)年老友成為藥品企業(yè)俘獲監(jiān)管權(quán)力的最合適的橋梁。一審被判處死刑后，鄭筱萸深感法律的冷酷無(wú)情，希望二審免其一死。但當(dāng)二審法官宣布維持其死刑的一審判決時(shí)，他的反應(yīng)卻是異常的平靜。或許，他已經(jīng)明白了觸犯法律意味著什么。
道德無(wú)效時(shí)，法律補(bǔ)位
以權(quán)謀私的根本原因，不在于當(dāng)事者品行的良莠，而在于規(guī)定著公職官員行為方式的那一系列體制。在唾手可得的利益面前，道德顯得蒼白無(wú)力。藥監(jiān)局決定、管理的事情太多，權(quán)力物化的機(jī)會(huì)自然也就更多。當(dāng)“清者不能清，濁者更污濁”時(shí)，法律補(bǔ)位必不可缺。身陷囹圄的鄭筱萸多次對(duì)辦案人員說(shuō)，他對(duì)曹文莊的信任和使用，超出了曹的工作成績(jī)和品行表現(xiàn)，是情感占據(jù)了上風(fēng)，結(jié)果為曹提供了瀆職濫權(quán)的機(jī)會(huì)。做事時(shí)想到法律，法律是溫情的；犯事時(shí)遭遇法律，法律是冰冷的。其實(shí)，法律并沒(méi)有變，變化的只是心態(tài)。案發(fā)后，鄭筱萸雖然口口聲聲地請(qǐng)求給他一個(gè)公正的處理，但卻十分強(qiáng)烈地希望法律對(duì)其網(wǎng)開(kāi)一面。其獲罪時(shí)渾然不覺(jué)有良心發(fā)現(xiàn)的跡象，趕赴黃泉的門(mén)楣也全然沒(méi)有靈魂求贖的悔念。
誠(chéng)然，處于體制變革之中的藥監(jiān)局，在權(quán)力調(diào)整初始，對(duì)于如何有效管理藥業(yè)，如果多去尋求一些智力資源的支持，如民意資源、法律依據(jù)、專(zhuān)家論證等等，失誤完全可以避免。但是，鄭筱萸太過(guò)自信，終釀惡果。道德無(wú)效時(shí)，法律補(bǔ)位。對(duì)郝和平、曹文莊和鄭筱萸這些貪瀆的官員們，需要的不是對(duì)其進(jìn)行道德教化，而是給他們多準(zhǔn)備一些監(jiān)獄，判令他們?cè)诶位\中接受懲處，或者在判處刑罰的同時(shí)再罰他個(gè)傾家蕩產(chǎn)——這就是恣意踐踏法律規(guī)則所應(yīng)擔(dān)負(fù)的犯罪成本！
(作者王新環(huán)系法學(xué)博士、北京市檢察院檢察官)
