現有機構之所以難以協調的根源，主要在于部門職能劃分不清楚，導致部門利益交織，部門之間互相扯皮

　　8月17日，國務院辦公廳發布《關于成立國務院產品質量和食品安全領導小組的通知》稱，為切實加強產品質量和食品安全工作，國務院決定成立國務院產品質量和食品安全領導小組。

　　到目前為止，加上2003年成立的國務院南水北調工程建設委員會和今年剛成立的產品質量和食品安全領導小組，國務院議事協調機構和臨時機構共有29個。

　　這個機構是根據1997年的《國務院行政機構設置和編制管理條例》設立的。從該條例的規定和實施的效果來看，國務院的議事協調機構的設置基本得到了規范和控制，沒有出現不斷擴張和膨脹的現象。不過仍然存在下述問題：

　　第一，國務院設立臨時機構應增強法律依據。

　　1997年的《國務院行政機構設置和編制管理條例》僅僅規定了國務院議事協調機構的設置，并沒有規定臨時機構的設置，而在中央人民政府的網站和國務院所下發的一些規范性文件中，“議事協調機構”和“臨時機構”連用并稱，似乎兩者并無區別。

　　事實上，臨時機構和議事協調機構并非同類機構，臨時機構的任務是為了應付臨時的或者突發的重要事務，而議事協調機構的任務則是為了承擔跨部門的重要業務工作的組織協調任務。

　　可見，議事協調機構屬于常設機構，而臨時機構則是常設機構之外的暫時性機構，因此設立臨時機構和議事協調機構的條件和程序應該是不同的，國務院應為設立臨時機構制定專門程序，而不應按照議事協調機構的程序來進行。

　　如果從行政組織法定的角度來說，《國務院行政機構設置和編制管理條例》中所規定的國務院行政機構中并無“臨時機構”這一類機構，而且也并沒有給國務院設立臨時機構留下空間，從這一點來說，國務院設立了一些臨時機構還需要法律依據。

　　當然，在遇到全國性的重大臨時問題或者突發性問題時，也有必要設立臨時機構來進行緊急處置，最典型的例子就是2003年為了應對SARS所引發的公共危機而緊急成立的全國防治非典型肺炎指揮部，卓有成效地對公共危機進行處理。因此，為這種臨時機構的設立應該預留法律上的空間，但必須得到法律的明確授權。

　　第二，對國務院議事協調機構的設置規范得仍然不夠。

　　《國務院行政機構設置和編制管理條例》規定：可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構。仔細分析目前29個議事協調機構所承擔的職責，有一些完全可以交由現有機構承擔職能或者由現有機構進行協調便可以解決，而現有機構之所以不能協調的根源，則主要在于部門職能劃分不清楚，導致部門利益交織，部門之間互相扯皮，從而需要在國務院組成部門之外再設協調機構來協調各部門之間的利益。

　　以剛成立的國務院產品質量和食品安全領導小組為例，與產品質量和食品安全問題相關的部門主要包括：農業部(主要負責農產品質量監管)、質檢總局(主要負責食品和有關消費品整治組)、食品藥品監管局(主要負責藥品監管)以及其他一些部門如衛生部、工商總局等等。這些部門的相關權限大多有法律依據，如《農產品質量法》賦予了農業部門對農產品質量的監管權，《產品質量法》賦予了質檢部門對一般產品的監管權，《藥品管理法》則賦予了食品藥品監管部門對藥品的監管權，諸如此類。

　　實際上，這些相關法律在起草過程中的主導力量正是這些相關部門，部門之間爭奪某一事項的監管權力，形成的結果往往是同一事項分割成由幾個部門來承擔，每個部門承擔其中的一部分職責，并以法律的形式予以固定下來。這種情形導致的結果就是，國務院的議事協調機構將會繼續增多。比如說，將要出臺的《反壟斷法》(草案)中便主張要設立一個反壟斷的議事協調機構，因為反壟斷的事項由商務部、工商總局等幾個部門在分別承擔。

　　議事協調機構和臨時機構的不夠規范，只是我國行政管理體制不順的一種表面現象，深層原因在于部門利益的分割。我國的行政管理體制，在某種程度上可以說是部門利益之間的博弈場所；要推動行政管理體制改革的深入，先要破除部門利益所設置的藩籬。國務院部門的設置及其職責范圍是形成于計劃經濟時期，幾經精簡，幾經膨脹，并非按照管理要素而進行的科學設置。因此，需要借鑒國外的成熟經驗，按照管理要素對行政管理權力進行科學的橫向配置，并加以法定化。□

　　【作者：熊文釗(中央民族大學法學院教授)、張步峰(中央民族大學法學院講師)】