推進政府機構按照合理、科學、高效的原則進行改革，為深化行政管理體制改革、構建法治政府奠定基礎

　　自1988年的政府機構改革開始，中央就已經提出了政府職能的轉變和行政管理體制的改革，經過幾次調整，我國政府職能和行政管理體制較之從前有了很大的變化，政府管理的觸角從微觀領域逐步轉向了公共領域，基本上適應了市場經濟和社會發(fā)展的要求。

　　但是，由于我國正處于社會轉軌時期，適應計劃經濟的政府職能和行政管理體制的慣性還在，適應市場經濟的政府職能和行政管理體制尚未完全培育起來。因而在實踐中職能交叉、權責脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法等問題仍然存在。迄今為止，政府機構設置遠沒有達到合理、科學、高效的要求。

　　深化行政管理體制改革，建設服務型的法治政府，必須按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，深化機構改革，使政府組織機構更加合理、科學、高效。推進政府機構改革，應科學規(guī)范部門職能，按綜合職能設置機構，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權責脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。

　　現(xiàn)行國務院組成部門有28個部委(署、行)，特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構6個，部委(辦)管理的國家局13個，直屬事業(yè)單位14個，國務院議事協(xié)調機構和臨時機構29個。由于政府機構職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時出現(xiàn)，因此不斷要求國務院層面設立議事協(xié)調機構和臨時機構，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續(xù)發(fā)展蔓延之勢。

　　議事協(xié)調機構和臨時機構不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當其沖。由于部門與部門之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節(jié)，協(xié)調性事務人為增多。

　　如社會保障事務分別屬于勞動與社會保障部、民政部、衛(wèi)生部分管，因之又產生了協(xié)調的問題。再如交通運輸事務分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運能的規(guī)劃、建設與協(xié)調是政府的職責，而交通運輸?shù)墓こ探ㄔO和運輸運營則是企業(yè)的任務，設立了多個政府部門，而真正應當由政府承擔的規(guī)劃協(xié)調責任卻沒有部門承擔，這些政府部門代替運輸企業(yè)為大量的工程建設和運營業(yè)務疲于奔命，這個領域仍是行政政企不分的計劃經濟體制。還有能源管理事務長期以來沒有設立政府部門管理，其事務分別屬于幾個國有能源企業(yè)管理，如此重要的戰(zhàn)略事項政府管理缺位，諸如此類的問題需要通過進一步轉變政府職能，深化行政管理體制改革來解決。

　　首先，政府機構設置應本著通盤規(guī)劃原則，根據(jù)管理要素設置。所謂管理要素就是指按照內政、外交、司法、發(fā)展規(guī)劃、財政金融、社會保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設、貿易、信息等管理要素設置部門。

　　其次，政府機構設置宜采用大部委設置模式，進一步減少政府部門設置數(shù)量。所謂大部委制是指將詳盡的職能盡可能集中到一個部門，一方面可以精簡政府機構，另一方面可以減少橫向協(xié)調困難，增強政府首長對各部門的有效控制協(xié)調力。1978年，澳大利亞進行了一場大規(guī)模的機構改革，其主要內容是合并政府職能，整個中央政府的部的數(shù)量從28個減少到18個。日本從2001年起，將中央政府過去的1府21省廳合并成1府12省廳。如文部省和科學技術廳合并成教育科學技術省。

　　其三，設立政府獨立管制機構序列，更正所謂直屬事業(yè)單位序列的做法。政府機構中除了政府組成部門以外，還有許多直屬機構和所謂具有公共職能的直屬事業(yè)單位，如，安全監(jiān)督、質量監(jiān)督和商品檢驗檢疫、食品與藥品監(jiān)督、銀行業(yè)監(jiān)管、證券業(yè)監(jiān)管、保險業(yè)監(jiān)管等，這類機構都具有監(jiān)管職能，應當參考美國等國家建立政府獨立管制機構，這類機構雖不作為政府組成部門，但擁有相當獨立的規(guī)制權、管理權以及行政裁決權，并且不一定因政府換屆而換屆，以凸顯其專業(yè)性和獨立性。現(xiàn)行的政府機構序列中將證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等列為國務院直屬事業(yè)單位卻擁有大量的公共權力的做法應當改革。

　　其四，能否重新設國務院體制改革辦公室作為國務院辦事機構。體制改革事務是社會轉型時期政府的重要使命，不宜將體制改革事務置于任何部委之中，而應當作為國務院的辦事機構重新設立國家體制改革辦公室，直接對國務院和國務院總理負責。政府管理的第一要素就是制定計劃和規(guī)劃，并不因為實行市場經濟，政府就不要做規(guī)劃和計劃了，將國家發(fā)展計劃委員會更名為發(fā)展改革委員會的做法值得探討。

　　其五，充分發(fā)揮委員會的功能和作用。作為行政機構設置的行政委員會與普通的行政機關，實行的都是行政首長負責制，都隸屬于行政機關序列；但委員會的功能與普通的行政機關還是存在一些差別。

　　一般來說，委員會所處理的事務帶有更強的綜合性和宏觀性，所處理的問題并不十分強調行政效率，而更為強調解決問題的科學和理性。因此，對于委員會的設置，應該依照其所管理的事務的特性來進行。

　　實際上，國務院組織法的規(guī)定已經對此有所考慮——委員會設為主任1名，副主任2名～4名，5名～10名委員。這些委員應由一定比例的專職專家組成，專職專家對委員會所管理的事務應享有平等的投票權；另外，委員會的組織活動原則應該由合議制取代首長負責制，委員會主任只享有最后的票決權。這樣才能真正發(fā)揮委員會對綜合性事務的議決和管理功能。

　　其六，整合行政職能，裁并議事協(xié)調機構和臨時機構。在整合行政職能的基礎上，進一步精簡政府部門設置，合并相近管理事務，加強部門協(xié)調功能。在此基礎上裁并原有的議事協(xié)調機構和臨時機構。

　　關于議事協(xié)調機構和臨時機構設置的規(guī)范性法律文件，根據(jù)國務院2003年發(fā)布的《國務院關于議事協(xié)調機構和臨時機構設置的通知》，既未表明其法律上的依據(jù)，也缺少進行設立的必要性和科學性論證，同時也沒有規(guī)定議事協(xié)調機構和臨時機構的設置程序，僅僅規(guī)定了這些議事協(xié)調機構和臨時機構的工作承擔部門。這種規(guī)范性法律文件缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明了為了應付實際需要而作出的某種決斷。這種議事協(xié)調機構和臨時機構的設置應該實現(xiàn)法定化，至少應該出臺行政法規(guī)予以規(guī)范。

　　其七，加強行政組織法制建設，實現(xiàn)“三定”規(guī)定法定化。“三定”規(guī)定是合理界定行政機關職能、合理設定行政機關內部機構、核定行政機關編制的有效手段，在實踐中取得了良好的效果，但也存在一些問題，如副職過多、議事協(xié)調機構和臨時機構設立過于隨意等。對“三定”規(guī)定法定化的過程也就是對“三定”規(guī)定全面進行梳理，使其科學化、理性化、法治化的過程。“三定”規(guī)定法定化最切實可行的路徑就是國務院制定行政法規(guī)加以規(guī)定。待各種條件成熟以后，我國應對國務院組織法和地方政府組織法進行修改，對政府組織法進行系統(tǒng)科學的設置并加以法定化，這樣才符合行政組織法定化的法律保留原則。

    作者：熊文釗(中央民族大學法學院教授)