“就行政訴訟指定管轄、異地審理，最高人民法院將作出具體規(guī)定，行政訴訟異地管轄相關(guān)司法解釋將在今年下半年出臺。”在前不久召開的全國高級人民法院院長座談會上，最高人民法院明確提出了改革行政訴訟管轄制度的任務(wù)。
這項改革是在怎樣的背景下提出來的？從個別法院的悄然試水到最高法院明確提出改革行政訴訟管轄制度，其間又有怎樣的歷程？近日，記者對此進行了深入調(diào)查。
緣起一
由于地方法院的人、財、物諸方面都依賴于本地同級政府，造成了“民告官”案立案難、審理難、執(zhí)行難
“哪敢告官啊，以后還得受他們管呢。”采訪中，一家服裝公司的孫老板感嘆道。
“就算起訴到法院也沒用，民哪告得過官啊？”高先生對交警給出的處罰很不滿，總覺得交警的處罰是不對的，但他覺得自己只是一介草民，即使起訴，也不一定能夠勝訴。想來想去，還是作罷。
當事人訴權(quán)行使保障不充分。當事人訴權(quán)意識不足，對行政訴訟顧慮重重，即便自己的權(quán)益受到行政機關(guān)損害，也不愿起訴。江蘇省響水縣人民法院法官李富金一針見血地指出問題所在。
而法院也陷入了困局。縣法院審不了縣政府當被告的案子。“由于地方法院的人、財、物諸方面都依賴于本地同級政府，在審理當?shù)卣疄楸桓娴男姓讣䲡r，法院難免存有顧慮。這也造成了立案難、審理難和執(zhí)行難在行政審判工作中相對突出。”浙江省高級人民法院院長應(yīng)勇在接受記者采訪時明確指出。
部門保護和地方干擾，是長期以來困擾人民法院行政審判工作的重要因素。束縛行政案件受理的“土政策”，給行政案件受理定框框、劃范圍的情況在一些地方依然存在。
被形象地稱為“民告官”的行政訴訟，長期以來存在“三難”，即告狀難、審理難、執(zhí)行難。行政訴訟舉步維艱，該從哪里突破？
緣起二
開庭前，市長打電話把法院院長找去，數(shù)落一頓后把傳票扔給院長說：拿回去———胡鬧
2002年7月，一場有關(guān)破解“民告官”難題的改革在浙江省臺州市中級人民法院悄無聲息地進行著。
“當時我們都擔心，萬一搞不好怎么辦？”時過五年，談起當時的情景，曾經(jīng)擔任臺州中院行政審判庭庭長的陳崇冠還是那樣的興奮。
陳崇冠給記者舉了個例子，有一個行政案件牽涉到某行政單位。開庭前，市長打電話把基層法院院長找去，數(shù)落一頓后把傳票扔給院長說：拿回去———胡鬧！
正是這個例子促使陳崇冠下定決心，要通過異地管轄為法官減壓，讓法官在沒有壓力的情況下公正辦案。
破局一
異地審判，法官審案的時候就不用瞻前顧后了
2002年6月，陳崇冠召集9個基層法院行政審判庭庭長開會。會上明確基層法院將當?shù)卣疄楸桓娴陌讣驮妗⒌谌藶?0人以上的集團訴訟案件，作為重大、復雜案件，交由異地基層法院審判。由原告直接向中院起訴，中院審查后，認為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外的基層法院審判的裁定。一個月后，一場行政訴訟案件的異地交叉管轄改革在臺州中院啟動。
2002年8月16日，五家企業(yè)404名職工為養(yǎng)老保險問題狀告溫嶺市政府。臺州市中級人民法院受理后，指定由臺州市路橋區(qū)人民法院審理。
溫嶺市政府下文件要求將溫嶺市五家企業(yè)四百多名職工一次性從“社保”退出來，納入城市居民最低生活保障的范圍。溫嶺市社保局根據(jù)政府的文件精神，停止了幾百名職工享受的養(yǎng)老保險待遇。案子開庭審理那天，原告方來了一百多人，庭里只能坐下三十幾個人，大部分站在庭外。市長也來了。經(jīng)法庭審理，溫嶺市政府接納了法庭的建議，變更原行政行為。幾百名職工的問題得到了解決。案子以原告撤訴了結(jié)。
審理該案的原路橋區(qū)法院行政審判庭汪庭長知道，這個案子如果不是異地審判，在溫嶺審，結(jié)果將很難預料。把溫嶺的案子拿到路橋來審，法官審案的時候就不用瞻前顧后了。
破局二
實行異地管轄，使群眾對法院信任度增強的同時還促進了行政機關(guān)依法行政
溫嶺市法制辦柯主任也深有體會，實行異地管轄，使群眾對法院信任度增強的同時還促進了行政機關(guān)依法行政，因為法院“不好講話了”。
一年后，臺州中院統(tǒng)計，2002年7月至2003年6月，一審審結(jié)被告為縣級政府的行政案件72件，政府敗訴45件，敗訴率62.5%。而此前一年，臺州市一審審結(jié)同類案件107件，政府敗訴14件，敗訴率為13.1%。
這份數(shù)據(jù)引起了浙江省高院的重視。
浙江省高院隨即組織了一個調(diào)研小組，在臺州，他們開了數(shù)十次研討會，走訪了法官、政府官員和有關(guān)案件原告，得出的結(jié)論是：這個數(shù)字沒有水分。
2004年3月，浙江省高院將異地管轄制度在全省推廣，規(guī)定被告為縣級以上人民政府的案件，原告人數(shù)為10人以上社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件，由中級人民法院作為一審法院，或者由中院移交、指定其他基層法院審理。
新問題
由于就近指定管轄法院相對固定，出現(xiàn)了兩地政府互為“支持”的情況
隨著改革的深入，和陳崇冠一樣的法官們發(fā)現(xiàn)，為方便原告訴訟，通常就近指定異地法院管轄，但由于相對固定，出現(xiàn)了兩地政府互為“支持”的情況。
不少原告對縣級以上政府為被告和重大集團訴訟案件之外的其他案件也要求異地審判；另外也有一些原告抱怨案件因異地審理而帶來訴訟不便。
由于僅對被告為縣級以上人民政府和重大集團訴訟案件實行異地管轄，實行改革以來到2005年底，行政訴訟異地管轄案件僅占整個臺州市一審行政訴訟案件17%。
問題出來了，是就此止步，還是破冰前行？行政訴訟異地管轄路在何方？
再破解
管轄范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告選擇權(quán)，準許原告在起訴時既可以選擇當?shù)胤ㄔ汗茌牐部梢哉埱笾性鹤孕袑徖砘蛴芍性阂平划惖胤ㄔ簩徖?/p>
2006年4月，臺州市中院第一次對行政案件異地交叉管轄下發(fā)正式文件，文件將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告是否要求異地管轄的選擇權(quán)，準許原告在起訴時既可以選擇當?shù)胤ㄔ汗茌牐部梢哉埱笾性鹤孕袑徖砘蛴芍性阂平划惖胤ㄔ簩徖怼?
臺州中院院長丁鏵說，這樣的規(guī)定更細致，是對當事人權(quán)益的尊重，對地域面積廣闊的省份，這樣的規(guī)定更具實用性。
各地經(jīng)驗
行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也相繼生根發(fā)芽
與此同時，行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也生根發(fā)芽了。為預防和抵制不當干預行政審判的現(xiàn)象，2005年11月，江蘇省法院系統(tǒng)制定了《關(guān)于行政訴訟案件管轄若干問題的意見(試行)》，加大指定管轄、移送管轄的力度，推廣交叉管轄和異地管轄，進一步暢通全省行政案件立案渠道。
近年來，為了減少基層人民法院行政審判的壓力，上海市法院系統(tǒng)對以區(qū)、縣級人民政府為被告的行政案件，如果有管轄權(quán)的基層人民法院覺得不適合審理，或者審理有難度的，可以由中級人民法院管轄審理，即實行提級管轄，中級人民法院可自行審理，也可指定其轄區(qū)內(nèi)的其他法院審理。
甘肅省酒泉市中級人民法院從2003年開始，創(chuàng)建了行政訴訟個案異地管轄制度，對被告是本地政府、案件屬于本地集團訴訟、會在本地產(chǎn)生較大影響的實行異地管轄。
權(quán)威觀點
行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個有效的訴權(quán)保護，克服地方和部門保護主義
最高人民法院行政審判庭庭長趙大光認為，行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個有效的訴權(quán)保護。被公眾形象地稱為“民告官”的行政審判，將通過異地審理的方式，克服地方和部門保護主義。
“異地審理確實是有利于減少行政干擾，可是會不會增加有關(guān)當事人的經(jīng)濟負擔呢？”記者問。
“在研究起草司法解釋的時候，應(yīng)當說已經(jīng)考慮到這個問題了。”趙大光告訴記者。
中國人民大學法學院教授莫于川認為，行政訴訟異地管轄有利于解決行政權(quán)力干預司法的問題，但要明確哪些案件、符合什么樣的條件才適用異地管轄，也就是得有一定界限。
如何平衡？趙大光談到他們的設(shè)想。首先，要盡可能地就近指定管轄，不能指定太遠的法院，要考慮到方便當事人訴訟。其次，目前我國的交通條件已經(jīng)有了較大改善，縣與縣之間，甚至市與市之間的交通，多數(shù)地方還是很便利的，不會給當事人帶來太多的負擔和麻煩。還有一個很重要的問題，那就是價值的衡量問題，是把當事人方便訴訟放在首位，還是把保證案件的公正審理放在首位。
2006年底，最高人民法院專門在臺州市召開起草行政案件管轄問題司法解釋的研討會，“臺州模式”為最高法院研究制定相關(guān)的司法解釋提供了有益的借鑒。
在今年3月召開的第五次全國行政審判工作會議上，最高人民法院對一些地方法院探索指定管轄、提級審理的做法予以肯定。最高人民法院院長肖揚認為，通過行政案件管轄制度的改革，以較小的代價，來解決長期困擾行政審判問題，保證人民法院公正審判。
今年7月全國高級人民法院院長座談會上，最高人民法院副院長奚曉明表示，最高人民法院已經(jīng)起草了《關(guān)于行政訴訟管轄若干問題的規(guī)定》，并征求了相關(guān)部門的意見，將提交審判委員會討論。
至此，一場圍繞行政訴訟管轄的改革即將破繭成蝶。（記者 袁定波）
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