●景軍

　　清華大學公共管理學院社會政策研究所所長

　　●李紹光

　　人民大學公共管理學院社會保障研究所所長

　　●毛壽龍

　　人民大學制度分析與公共政策研究中心主任

  十七大報告摘錄

　　社會穩定是人民群眾的共同心愿，是改革發展的重要前提。要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。重視社會組織建設和管理。

　　強調民生是有政治意義的。人民大學制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍昨日表示，十七大報告將“加快推進以改善民生為重點的社會建設”單列，將民生問題放到了一個前所未有的高度，這表明，執政的基礎從經濟發展走向社會基礎，這是中國政治很重要的拐點。

　　隨著近三十年的開革開放，中國的政情、社情、民情都發生了很大的變化。財富的積累必然伴隨對財富保護的要求，對財富的合理分配要求日益升溫。權益意識伴隨著財富的積累而覺醒，必然帶來一系列民生問題。它迫切需要政府轉變職能。也只有政府在“有限”并且“有效”的道路上加速邁進，民生的問題才會有較為可靠的保障。

　　當然，民生問題的解決顯然不能僅僅依靠黨和政府。十七大報告在社會管理格局的表述上，在“黨委領導、政府負責”之后，還提到需要“社會協同、公眾參與”。

　　伴隨著中國更加開放的姿態，中國的公民社會領域近年有一定的發展。但由于過去對社會的管理以控制為主，社會組織發展空間相對不大。值得關注的是十七大報告表示，要重視“社會組織”的建設和管理，這表明中國執政黨的觀念在轉變。清華大學公共管理學院社會政策研究所所長景軍期待，落實社會組織在社會管理格局的位置問題，需要盡快提到日程上來。

　　強調民生問題具有政治意義

　　南都：這次報告特別強調民生問題，這是空前的大變化，各位怎么看待這種轉變？

　　毛壽龍：執政黨本次報告強調民生，社會結構變化是重要因素，但仍與政治格局有關。社會問題只有變成有政治意義的事情才有可能讓政治家關心。民生是有政治意義的。執政的基礎從經濟發展走向社會基礎，這是很重要的轉變。

　　景軍：政府注重民生問題，主要是調節在經濟發展中人們的關系問題，民生問題并非僅指大家吃不著飯，住不了房。現在人們關注的已經不僅僅是簡單的溫飽問題。現在要解決的民生問題，跟原來的概念有區別。

　　毛壽龍：報告對民生問題論述的結構很清晰，第一部分是口號式的，第二部分是解釋性的，再就是政策建議。

　　南都：按照目前這種提法，可能不僅僅是一些具體的民生問題，已經開始上升到一個社會結構改善的高度了。

　　景軍：所謂民生問題主要集中在兩個方面，一個是實的，即解決對原來傳統計劃經濟中絕少碰到的問題，比如失業問題、保險問題，過去靠單位制度解決的問題現在則要建立健全社會保障和醫療保險。另一個方面是虛的，更重要的是調整關系，其中一個是財富的分配關系、人們的權益關系。

　　李紹光：現在中國的經濟總量達到了一定的規模，中國的發展已經到需要關注民生的階段。現在產生的問題，如收入差距，應該采取包括收入保障在內的辦法來解決，否則會影響到中國下一步改革開放的深化、影響到繼續全面開展和諧社會的建設。在這樣的大背景下，十七大報告關注民生問題也是必然的。

　　毛壽龍：發展并非一部分人的發展，而應是大家一起發展，強調以人為本，強調每一個人的發展。發展要落實在老百姓的生活及對他們的服務上，并非指人民有錢就行，而是要落實在醫療、教育、就業等各方面，體現在公共服務方面。

　　南都：在論述大民生問題上，這次的報告有什么特點？

　　毛壽龍：報告對民生問題給出了一個良好的政策性框架，同時也指明了未來的方向。政策性框架，即政府職能要轉變，要落實在具體的政治框架里，如擴大公共服務。過去黨的報告只是提及抽象的理念概括，而這次報告是有一個完整的框架，開始有一個很具體的舉措性方向。

　　從執政理念上講，民生問題是科學發展觀很重要的組成部分，同轉移支付一起，與財富分配也有關系。這是新的執政理念很重要的一方面。

　　改善民生亟須政府轉變職能

　　南都：民生問題的改善與政府的自身轉型存在著怎樣的關聯？

　　毛壽龍：政府的核心基礎不再是以“經濟增長為基礎”，而是解決老百姓現在面臨的迫切問題。政府職能轉變的落腳點，還是要體現在民生上。政府向服務性政府轉變，這些都要體現在民生問題上。但是，政府不是萬能的，政府管民生問題不是壟斷民生。

　　南都：政府職能轉變，擴大公共服務，這背后還涉及到公共財政支付結構轉型的問題。

　　毛壽龍：強調政府要加大投入，財政的支出結構肯定將發生變化。這個財政結構轉型是很重要的。這只是說明了一個方向，要實現政府職能轉變，需要一個明確的政策框架來實現，并非只是說說而已。

　　南都：教育問題放在民生之首，這應該與當下教育投入不足、部分地方教育收費不規范、學生資助制度亟須完善有關。

　　毛壽龍：教育投入不足是很大的問題。此外，公共衛生領域、就業領域普遍存在政府投入不足的情況。不過好的是，現在財政收入增多，政府的投入也將加大。今年頭三季度的教育投入就超過去年的教育投入。

　　南都：目前的就業結構狀況合理嗎？很多人找不到合適的工作，社會人力是否做到了人盡其用？

　　毛壽龍：這個比較難回答，結構性問題本身與政治結構、經濟經構相關。就業主要的問題是目前面臨人口高峰，這是一個需要解決的問題，是個挑戰，但這個問題的解決可能伴隨著其他問題的產生。過段時間如果人口低峰，就業人口減少，老齡化時代的弊病就將到來。

　　政府要去幫助創造就業環境，而非幫助具體的個人去找工作。政府應通過教育培訓技能，再通過醫療基本服務使其有一個良好的適合就業的知識和身體素質，來優化現在的就業結構。

　　廉租住房制度符合國際模式

　　南都：目前整個中國的社會保障體系是怎么樣一個狀況？存在哪些問題？

　　毛壽龍：社會保障的覆蓋面不夠大，而且城鄉有差別，再說“先收先富”和個人賬戶沒有很好結合，社會保障資金有虧空、缺口，這是社會保障本身的問題。

　　李紹光：基本上現在城鎮企業的職工是五大社會保險為主，農村的社會保障仍處于起步階段。整體的框架已有，但制度還不完善、水平還不高，與其他一些制度如金融市場的磨合仍存在許多問題。

　　南都：農村合作醫療目前正處在試點階段，這次強調擴大公共服務，應該也是對這些政策的支持。

　　李紹光：這是肯定要做下去的，對農民提供醫療保險的基本制度模式，今后五年內大的方向是不會改變的。具體執行中，如管理等問題仍需要研究。最重要的一點是農村醫療資源的供給問題。中國幾十年以來，主要的醫療衛生資源集中在大中城市，而農村就很少了。怎么樣開發更多的適合農村的醫療衛生資源？這是個關鍵問題。

　　南都：現在房價很高，很多城市低收入者、進城務工者的住房問題顯得很窘迫，而健全廉租房制度也屬于社會保障制度很重要的一塊，李老師對這一塊有什么看法？

　　李紹光：這塊應該是政府必須解決的問題，必須保障低收入者的居住，這也是人權的內容。以前是搞經濟適用房的模式，但這個模式運營了許多年后，現在看也有不少問題。最近幾年開始發展廉租房，這種模式比較符合國際上對低收入者、無收入者居住條件的保障，在我看來，廉租房是需要政府大力發展的。

　　南都：財政對整個社會保障的支持處在什么樣的狀況？

　　李紹光：前兩天在網上看到財政部副部長王軍提供的數據，2006年國家財政支出用于社會保障的比例是11.05%，而在1998年，是5.52%.

　　南都：這個比例正常嗎？

　　李紹光：這個問題比較復雜，要看整個社會保障體系在多大程度上依賴于中央財政。不同時期比例會有所調整，現在財政對于社會保障的投入需要加大。不排除將來這個比例會縮小。但總體上，社會保障水平應該是越來越高的，必須適應經濟發展的水平。

　　為了更有效率更加注重公平

　　南都：以前注重效率，現在十七大報告特別提出“再分配更加注重公平”，這種轉變對今后的政策也是有很強的引導意義的。

　　李紹光：這兩者是統一的，不同的階段有不同的重點，不能說以前強調效率是錯的，現在講公平就是忽視效率。這兩者是完全一樣、和諧統一的。現在注重社會公平也是為了有更好的效率。

　　景軍：效率問題的提出，是在大集體的情況下，針對大鍋飯問題而提出來的。大鍋飯的主要問題并不是理念不好，而是過于公平了，過于公平就成了不公平。因而提出效率，要求競爭、淘汰，靠這些理念在一定程度上促進了經濟發展。多年來，政府都把經濟發展作為一個硬指標來做。

　　但在社會財富有了相當的積累之后，就有一個該如何更好分配社會財富的問題出現了。分配有兩種方法：一種是直接落實在具體的個人身上，另一種是如何更好提供更多更有質量的公共服務和物品，使大家可以共同享受，如空氣質量、交通、公共醫療、社會保障制度等。

　　毛壽龍：現在許多領域的差距已經很大了，這需要政策的調整。但另一方面，像公務員的收入差距就很小，不拉大差距也不利，會使得許多高級公務員去腐敗。

　　南都：不過公務員的工資只是收入分配里面的一個方面。

　　毛壽龍：強調民生的象征意義更多于實際操作意義。政府去強制分配是不可能的，要在政府控制的范圍去安排。政府可以發出一個信號，可以建議、誘導，使工人知道增加收入是理所當然的，那么這對政策也有一個促進作用。而企業知道政府的政策，也一定程度上會在實際中去逐漸履行。但提高勞動收入的比重應在可以控制的范圍內，否則企業會說增加工人工資要影響到其正常運轉，也不可能去提高工人收入。

　　南都：現在很多壟斷行業也是造成分配失衡的很大一個原因。

　　毛壽龍：政府對壟斷有另一項政策，跟分配政策無關。《反壟斷法》更多從市場競爭去規范，從收入角度去反壟斷是沒有意義的，這應該屬于市場經濟領域的問題。

　　南都：從公共政策角度看，如何去優化利益結構？

　　毛壽龍：從公共政策角度去看，首先要理解由誰去做、面臨什么和關涉個人還是公共利益的問題。要對公共政策進行分類，如框架性政策、可以實施的政策、方向性的政策等。如果將一個建議性政策、方向性政策當成必然要求勢必難以實現。“改善民生”這個政策，目前還是一個框架性、發展性、過渡性的政策。

　　以控制為主的管理觀念要變

　　毛壽龍：政府主要是做輔助性的工作，有些領域還是以社會和個人為主的。如教育是自己學習、自己籌款，不能靠政府；看病也主要是自己出錢，難道都由政府掏錢？就業也是，自己去找工作，不可能你一畢業了，政府就幫你把工作找好。再說，政府有那么多錢嗎？千萬不要以為有這個框架以后，老百姓就等著睡覺了。現在搞市場經濟，政府是很重要的一塊，但并不是馬上我們成為福利國家，馬上進入共產主義也不可能。

　　南都：針對社會領域的管理，報告中是這樣表述的：“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。怎么看待社會組織和公眾參與在社會建設中的作用？

　　景軍：政府所做的大量公共事業，有一些狹縫，而這些地方恰恰是“第三領域”的人士、NGO所能填補的。

　　毛壽龍：目前沒有社團法。社會組織發展空間目前不大。我們對社會主要還是以控制為主，到目前為止觀念還沒有轉過來，生怕社會組織對政治安定造成威脅。這個觀念一定要變才行。

　　景軍：“第三領域”既非經濟實體，也不是營利的，同時又是非政府的。這類組織、這類人士在中國應該處于什么地位？這是我們應該繼續討論的。如果要講社會主義發展，這個問題就必須提到日程上來。

　　南都：從政府和執政黨的角度而言，應該如何加強社會組織建設？

　　毛壽龍：政府把許多事情要交給社會組織去做；要給社會組織一個寬松的法律環境和管理環境，降低其成本。不要給人一種觀念：一旦成立社會組織，就是不安定分子。

　　景軍：社會需要更多的不僅僅是為了賺錢，同時也不僅僅為了當官，而是能夠在自己一定的社會信仰之下，追求為社會提供服務、滿足一些公共需要的人。這種需要可能會彌補商界和政府所不能提供的服務，比如說商界稱可以制造更便宜的食品，以讓窮人吃得起，但是窮人今天吃飯的問題不能等到明天才制造出來。必須要有人以非營利的目標參與到社會的公共空間中來。

　　毛壽龍：十七大報告提到以民生為重點的“社會組織”，主要還是指基金會方面。老百姓想去做慈善，如果沒有良好的基金會去運作，老百姓的錢就不能花到實處。

　　景軍：政府稱兒童救助、老年人救助是政府管的，但政府的政策和舉措常常是滯后的。比如說，要在北京建立農民工醫院，當這個醫院還沒有建立起來前，在北京打工的農民工怎么享受平民醫院的待遇？如果一個非政府組織建一個農民工醫院，比北京所有醫院看病價錢都低，就能夠發揮非常大的作用。舉個例子，比爾？蓋茨從商界退出后，成立了基金會，做一件事———拿自己的錢來推動全球公共健康。這些基金會大都會起到很好的作用。(記者 陳亮 雷敏)