分類治理、法定化

　　事業單位如何在法律上界定？這也是事業單位飽受爭議的焦點問題。

　　“目前我們的法律還沒有統一的界定事業單位的位置，事業單位基本都是下屬機構。”毛壽龍說。

　　但事業單位卻可以是民法法人。1986年頒布的《民法通則》將事業單位界定為“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使職權的負責人”。

　　“‘單位’與法人畢竟是兩類性質相去甚遠的機構。”方流芳說，而且“創設公立機構的依據從來就不是民法，而是國家權力，比如政府命令、決定、特許、法令等。”

　　12年后，1998年，我國又開始實施事業單位的“法人登記”制度：無論是已經成立，還是剛剛成立的事業單位，都要向主管部門申請“登記”或者“備案”，領取“中華人民共和國事業單位法人證書”和“中華人民共和國組織機構代碼證”。

　　法人證書一度被一方律師用來質疑對方訴訟當事人資格，設置訴訟的技術障礙。

　　在“中英教育測量交流中心”訴“中國青年出版社”等不正當競爭糾紛一案中，被告就否認原告是適格當事人。稱：原告在起訴時尚未進行事業單位法人登記，不具有合法的原告資格。

　　但法院認為：“被告以有關規章和通知的相關要求來否定原告的訴訟主體資格，不符合民事訴訟法的有關規定。”

　　中國事業單位呈現出的“法人化”外觀已經成為不爭的事實。

　　“事業單位法人化是一個歷史的誤會，公立機構的組織和治理應當遵循公權力運作的機制，而不是民法。”方流芳指出，“事業單位不應當成為法人，這與公共權力不能私法化是一樣的道理”。

　　尤其是事業單位一旦法人化，那么，誰對事業單位的債務負責；如何區分事業單位和行政機關；事業單位提供公共服務，但未必是非營利機構。這些成為各方的困惑。

　　在經濟體制改革后，由于預算不足驅動了事業單位創收。

　　以醫院為例，“醫院和醫護人員向患者銷售或搭售藥品，以回扣的形式分享銷售利潤。回扣讓醫院這種事業單位成為具有雙重身份的組織，即理論上是非營利機構，但實際上是銷售藥品的代理商”。

　　此外方流芳還表示，我國管制不正當經營的法律通常只是針對“企業”，因此，當事業單位從事不正當經營而受處罰的時候，通常都會以自己不是“企業”為由進行辯解。

　　他為記者講述了一個比較典型的案例。湖北省宜昌市婦幼保健院(以下簡稱“保健院”)，在藥品采購中，先后收受醫藥公司現金和物品回扣58721元。宜昌市工商局認為保健院的行為屬收受“商業賄賂”，依據《反不正當競爭法》，對保健院罰款1萬元。

　　但保健院強調，《反不正當競爭法》規制的對象是“經營者”，而該院是“全民所有制財政全額撥款的公益事業單位”，不屬于《反不正當競爭法》調整的范圍。

　　最終，一審、二審法院均作出了支持工商局的判決。

　　事業單位走向哪里

　　對事業單位的改革方向，普遍認為，最主要的是對事業單位進行分類管理，取消行政級別。

　　毛壽龍認為，應該把現在的事業單位分成三個類型：執行政府職能的法定單位；提供公益性服務的公益單位；可以企業化運作的營利單位。這三個類型中，只有提供公益性服務的公益單位基本保持事業法人的身份，法定單位轉變成政府機構，營利性單位則變成企業法人。除了法定機構之外，所有單位都取消行政級別。

　　劉旭濤表示，目前事業單位改革在微觀操作上主要還是分類問題。改革方向首先要法定化，承擔公共服務領域。屬于官方的歸屬官方，屬于民間的回歸民間，與中介組織一樣社會化、服務化。

　　劉旭濤特別強調，事業單位要法定化管理。依法注冊，承擔某個社會功能，而且取消行政級別。

　　“事業單位法定化后，是通過資產紐帶，而現在是行政權力的紐帶。”劉旭濤說。

　　所謂事業單位的法定化，從深圳的試點工作中或許可見一二。

　　在深圳市出臺的《深圳市深化事業單位改革指導意見》中要求，對某些特殊行業或領域中兼具政府、事業和企業多重角色的事業單位，以特定立法的方式，合理界定政府、相關主管部門與事業單位之間的關系，明確事業單位的法律地位、職責任務、人員配備、治理結構，規范其財務管理，建立政府依法管理監督，單位依法運作，有別于傳統事業單位的法定機構管理模式，確保其公共目標的實現。

　　除了事業單位的法定化，分類治理也是改革成敗的重要內容。

　　目前事業單位的分類主要有三大類：公益性、準公益性、經營性。

　　“據我所知，現在還沒有出來具體的分類標準。”劉旭濤說。

　　劉旭濤認為，事業單位的改革方向可以像西方國家一樣形成契約關系。事業單位的任務主要通過契約方式提供，而不是現在的隸屬關系。

　　“事業單位的分類體系要符合現在的發展，應該按照市場配置來分。徹底切斷事業單位與行政單位的行政隸屬關系。通過契約化的方式管理。”

　　方流芳也表示，如果要對事業單位進行改革，那必須是區別對待，分類治理。

　　對一些繼續保留的事業單位，不是要強化它們的法人地位，而是要“去法人化”，讓它們回歸公權力的控制之下；在分類和區別對待的基礎上，對甄別保留的事業單位，不是“政事分開”，而是要強化管理上的“政事合一”。

　　“事業單位和國家機關都是公立機構，兩者有時需要為特定目的而適度區分，有時應當合二為一。”方流芳說。（記者 廉穎婷）

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